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美國著名學者伊曼紐爾·沃勒斯坦(ImmanuelWallerstein)在20世紀70年代提出“世界體系理論”。他認為,現代世界經濟體系是“中心-邊緣”結構,即存在著中心地區、邊緣地區和半邊緣地區三個組成部分。隨著近年來經濟全球化和區域經濟一體化趨勢的迅速發展,世界經濟體系開始向板塊與網絡并存結構轉型。板塊與網絡是一個矛盾的統一體,既相互矛盾,又相互依存。這種轉型將是一個長期的進程。它將對世界政治、經濟和國際體系產生重大影響。
一、世界經濟體系從“中心-邊緣”結構 向板塊與網絡狀并存結構轉型的特點
沃勒斯坦認為:“世界體系是一個社會體系,它具有范圍、結構、成員集團、合理規則和凝聚力。”他寫道:“表現為一個社會體系的特征是基于這樣的事實,即這個體系內的生活是獨立自足的,而且這個體系發展的原動力大體上是內在的?！蔽掷账固固岢?“迄今為止只存在過兩種不同的世界體系:一種是世界帝國,在這些世界帝國中,存在一個控制大片地域的單一政治體系,不論其有效控制程度減弱到什么程度;而在另一類體系中,在其所有的,或幾乎所有的空間不存在這樣的單一政治體系”。
根據沃勒斯坦的觀點,16世紀以前,“世界性體系”主要表現為一些世界性帝國,如羅馬帝國、中華帝國等。從16世紀開始,隨著資本主義生產方式的產生,開始以西北歐為中心,形成“世界性經濟體系”。它不同于“世界性帝國”之處在于,它有一個自成一體的經濟網絡,卻沒有一個統一的政治中心。在這個世界經濟體中占據有優勢地位的地區,主要是西歐和北美地區,是中心區域;而廣大亞非拉地區,由于受到歐洲國家的殖民統治,或是新獨立建成民族國家不久,是這一世界經濟體系的邊緣區域;在這兩者之間的是半邊緣區域。三個不同的組成部分承擔著三種不同的經濟角色:中心區域利用邊緣區域提供的原材料和廉價勞動力,生產加工制品向邊緣區域銷售牟利,并控制世界體系中的金融和貿易市場的運轉。邊緣區域除了向中心區域提供原材料、初級產品和廉價勞動力,還提供銷售市場。半邊緣區域介于兩者之間:對中心區域部分地充當邊緣區域角色;對邊緣區域部分地充當中心區域角色。
在冷戰時期,根據當時蘇聯的觀點,存在著社會主義市場和資本主義市場這兩個平行的世界市場體系。但這只是一個不長的插曲。冷戰結束后,這兩個平行的世界市場體系變為只有一個單一的世界市場體系。近年來,世界經濟體系的結構開始從“中心一邊緣”結構向板塊與網絡并存結構轉型,其主要特點有:
1.區域經濟合作和區域一體化趨勢迅速發展
近年來,區域經濟合作和一體化迅猛發展,開始形成歐盟、北美和東亞三個大的經濟板塊和其他一些較小的經濟板塊。
歐盟2004年擴大后,擁有25個成員國,人口約4.55億,總的國內生產總值達到12萬億美元。北美自由貿易區1994年開始實施,現在包括美、加、墨三國,人口約4.2億,總的國內生產總值接近13萬億美元。北美自由貿易區在世界上的影響不亞于歐洲一體化。東亞區域的經濟一體化和安全合作進程雖然起步較晚,但發展勢頭強勁。東亞國家已經開始構建“東亞共同體”的進程,中國將與東盟國家于2010年建立自由貿易區。如能實現,它將是世界上人口最多的自由貿易區,總人口將達近20億,經濟規模將超過3萬億美元。日本與東盟簽訂了一攬子經濟合作協議,決定在2012年實現經濟合作伙伴計劃。韓國已與東盟就雙邊自由貿易協定中的商品自由貿易達成協議。此外,中日韓正在就三國自由貿易安排開展聯合學術研究?！皷|亞共同體”如能建成,將形成與北美自由貿易區、歐盟三足鼎立的態勢。
北美和東亞經濟板塊中既包括發達國家,也包括發展中國家。其他發展中國家走聯合自強道路,也建立和加強了一些區域經濟合作組織,形成較小的經濟板塊,如非洲聯盟、東非共同體、薩赫勒-撒哈拉國家共同體、里約集團、南方共同市場、安第斯共同體、阿拉伯國家聯盟、海灣合作委員會等。
這些都促使世界經濟體系從“中心-邊緣”結構開始向板塊結構轉型。不過,板塊與開放并不一定是矛盾的,板塊也可以是開放的,出現開放性與板塊性并存。
2.跨國公司形成全球網絡
跨國公司是當今世界經濟中集生產、貿易、投資、金融、技術開發和轉移以及其他服務于一體的經營實體,是經濟全球化的主要推動者和體現者。20世紀80年代以來,跨國公司在全球取得迅速發展。冷戰的結束和轉型國家的改革開放,更給跨國公司的發展提供了良好的機會?，F在,全世界4萬多家跨國公司,對外投資總額超過1萬億美元,在世界各地的雇員達到7千萬人,已控制世界生產的40、世界貿易的60和國際技術貿易的60-70。全世界100支最大的經濟力量中,跨國公司占一半以上,超過許多中小國家?？鐕菊诔矫褡鍑叶蔀閲H經濟活動的主體,其國際生產和經營正在實現全球范圍內的最佳資源配置和生產要素組合?？鐕菊际澜缟蠂H直接投資的90以上,使國際直接投資年均增長近30。2005年中國出口總額的58來自外商投資企業,外商投資企業的貿易順差凈值占中國貿易順差總額的83。同時,跨國公司加速在不同國家建立研發機構,以便最有效地利用當地科技資源,研制出最能適應市場的產品。“跨國公司在這一全球化新階段中發揮了主導作用”?？鐕拘纬傻娜蚓W絡成為當今世界經濟體系的重要特征之一。
3.出現新型的三極貿易體系,若干發展中國家從邊緣向半邊緣甚至中心轉化,但中心區域國家仍能保持中心地位
現在世界上形成一種新型的三極貿易體系。它不僅與過去中心地區與邊緣地區之間貿易有所不同,而且是人類歷史上幾乎從未有過的。第一極是掌握創新工藝和服務的國家,第二極是擁有大量廉價勞動力的國家,第三極是原材料擁有國。第一種貿易是掌握創新工藝和服務的國家與擁有大量廉價勞動力的國家之間進行交換;第二種貿易是低工資地區與原材料擁有國之間進行交換;第三種貿易是擁有自然資源的國家用自己的資源與那些擁有技術的國家進行交換。
雖然掌握創新工藝和服務的國家主要是過去的中心區域,提供原材料和廉價勞動力的國家仍主要是過去的邊緣區域,但在貿易中的角色已發生重大變化,過去的中心區域已轉變為提供創新工藝和服務為主,而擁有大量廉價勞動力的國家轉變為直接生產加工制品出售給那些擁有技術的國家和提供原材料的國家。例如,中國成為“世界工廠和裝配車間”。這一方面表明,擁有大量廉價勞動力的國家和提供原材料的國家在世界經濟中的地位有所提高,開始逐漸擺脫邊緣化,甚至
有些提供原材料的國家已經屬于中心區域;另一方面也說明,從“中心-邊緣”結構向板塊與網絡并存結構轉型將是一個長期的過程。中心區域由于掌握著創新工藝和服務,仍具有很大的優勢。例如,服務部門的很大部分-金融服務、很多娛樂性服務,甚至還有教育部門-現在都可以進行貿易。許多服務的可貿易性第一次超過商品。而且,中心區域仍是“技術含量高、資本密集以及高工資產品所在的地區”。 世界經濟體系從“中心-邊緣”結構開始向板塊和網絡并存結構轉型,是在若干發展中國家從邊緣向半邊緣甚至中心轉化,但中心區域國家仍能保持中心地位的背景下出現的。
二、世界經濟體系向板塊與網絡狀并存結構轉型的主要原因
1.區域化與區域主義相互促進
區域化(regionalization)與區域主義(regionalism)是兩個有區別的概念。區域化是指某一區域內由非國家實體,主要是跨國公司在市場力量影響下進行貿易和投資所推動的區域經濟和社會一體化。而區域主義又稱“地區主義”,主要是指國家通過進行相互之間的經濟合作安排,建立各種多邊機制包括區域性的經濟合作組織,來推動區域經濟和社會一體化。
美國學者約瑟夫·奈認為,國際區域可以界定為地理上相聯系的一定數目的國家,它們處于某種程度的相互依賴;國際區域主義就是以區域為基礎的國家間的聯合或集團的形成。中國學者馬孆提出,區域主義具有“國際性、地緣性和組織性。國際性表明了區域主義屬于國際關系范疇;地緣性顯示了區域主義的存在范圍;組織性體現了區域主義的活動空間?！卑驳卖敗ず绽餇栒J為可以根據社會凝聚力(social cohesiveness)、經濟凝聚力(economic cohesiveness)、政治凝聚力(politicalcohesiveness)和組織凝聚力的程度高低所導致的地區相互依賴程度來分析區域主義。波恩·赫特和A·伊諾塔用“區域融合度”(re-gionness)的概念來表示區域主義的程度,并將區域融合度由低到高分為5個層次:地理區域(region area)、區域復合體(region complex)、區域社會(region society)、區域共同體(region community)、區域國家(region state)。
近年來,世界上區域化與區域主義都獲得很大發展,雖然在各地區發展情況有所不同。例如,在歐洲通常是區域主義發展快于區域化并推動這種進展;而在東亞是區域化發展快于區域主義并推動這種進展。
以東亞地區為例。東亞經濟的區域化自20世紀90年代以來發展很快。從1975年至2001年,東亞區域內貿易總量翻了6番,達到年均16的增長率。中國市場經濟的迅速增長成為其重要發動機之一。中國(包括內地和香港)已成為東亞國家出口商品的主要吸納市場和貿易出超的重要來源。2004年日本對華貿易總額高達2132.8億美元,占日本外貿總額的20.1,首次超過對美國貿易總額。中國成為日本最大的貿易伙伴。
在以往計劃經濟體制發展的過程中,我國社會工作的主要模式是政府決定一切,這種工作模式不利于發揮人民群眾的主觀能動性。因此,計劃經濟體制下的社會工作模式已經不能適應現代社會發展的需要。市場經濟體制下,社會工作模式將會發生很大的變化。
1 社會工作的基本屬性
首先,社會工作是社會福利制度重要的組成部分,對于人們在生活中出現的各種問題,進行解答與幫助,是社會福利制度好壞的主要體現。其次,社會工作屬于助人為樂活動,因此,社會工作具有實踐性特點,在西方發達國家社會工作過程中,社會工作來源于宗教開展的慈善活動。然而,在現代社會發展的過程中,社會工作仍舊以助人為樂為主要目的,以達到社會福利制度的基本要求。最后,社會工作屬于一門專業,并且具有全面系統的知識結構體系[1].
2 新時期,如何做好社會工作的轉型
2.1 以社區工作為主要方向
在開展社會工作的過程中,做好社區工作至關重要,能夠為社區創造良好的生活氛圍,以逐漸改變小區居民的思想意識,在進行社區工作的過程中,應當做到以下幾個方面:
首先,在開展社區工作的過程中,由于服務的主要群體是小區居民,應不斷調動小區居民工作的積極性,積極投入到社區工作之中,以在小區中轉變自身的社會角色,從小區居民逐漸轉變為社會公民,為小區建設奉獻自身的力量。因此,要想實現社會工作的順利轉型,應逐漸擴大服務的群體,不應局限在小組或者個案,以不斷加快社區工作的進程[2].
其次,在社會工作轉型的過程中,應當注重培力過程,通過培力以不斷激發社區居民行動的主觀能動性,從優勢視角方面分析,社區培力強調能力建設、資源的鏈接和陪伴成長,因此,在開展社會工作轉型的過程中,應以這三種因素為主要方向。此外,應依據社區群體的實際需要,不斷關注社區居民的受教育情況、生活環境和文化氛圍。在開展社會工作的過程中,應為社區居民建立公共的活動空間,在公共空間建設的過程中,應包括公共基礎設施建設,并且應定期組織社區居民參加各種公共活動,制定議事的基本規則,通過創造這種社區環境,以不斷激發居民的積極性,為社區的改變奠定良好基礎。
最后,在社會工作轉型的過程中,應使公益性組織結構與社區志愿者活動有機的結合在一起,進而形成一股社會凝聚力,以逐漸形成共同治理的全新格局?，F階段,在社會治理的過程中,主要依賴國家的政治權利,或是依據治理人員自身的主觀意愿進行社區治理,這種治理方式不利于激發社區居民的積極性。此外,在社區治理的過程中,參與式模式雖然取得一些成效,但是仍舊存在很多問題,現階段,在社區發展的過程中,如果只依賴社區當地自身的力量,而不與外部進行合作,這不利于社區工作的順利開展。因此,在開展社區工作的過程中,應積極與政府和市場進行合作,進而不斷加快社區的發展進程[3].
在開展社區工作的過程中,應當依據社區的實際情況,使得公益網絡能夠與社區結合在一起,進而在社區之中形成一股社會力量,為社區治理奠定良好的人力基礎。
2.2 以社會政策為主
現階段,在開展社區工作過程中,應以社會的基本政策為準,對于社區工作存在的問題,也體現了社會政策存在的缺陷,因此,社會政策還有待完善。在社會工作轉型的過程中,不僅要做好社區工作,還應以社區工作為基礎,為轉變社會政策提出合理建議,以加快社會政策轉變的進程。此外,在社會工作進行轉型的過程中,應以社區工作經驗為主,提出科學、合理的社會政策,進而為社會轉型奠定良好基礎。
2.3 做好權利的分配
在社會工作轉型的過程中,存在的主要問題是權利制約性較差,以及無法保證公民的基本權利,這種權利關系,不利于社會工作的順利開展,因此,在社會工作轉型的過程中,應做好權利的分配,確保公民的合法權利不受到侵害,為確保權利之間能夠得到平衡,就應在社會工作轉型的實踐中,找到制約權利的主要因素,以采取有效的應對措施,做好權利之間的分配[4].現階段,在社會工作轉型的過程中,經常會存在以下兩種現象:
首先,由于受到政府權利的干預,在進行社會工作的過程中,大部分都體現了政府的意愿,不能滿足人民群眾的利益。其次,在開展社會工作的過程中,主要強調技術性與專業性,卻不能將社區志愿者與社會公益性組織有機的結合在一起,進而在社區工作的過程中,不能充分發揮社會工作的優勢。
3 我國社會工作發展的主要趨勢
在西方發達國家,由于社會工作起步比較早,因此,在社會工作方面,已經形成全面、系統的工作模式。然而,由于我國社會工作的起步比較晚,現階段,我國社會工作的發展趨勢主要體現在以下兩個方面:首先,應吸收國外社會工作經驗,依據我國經濟發展的實際狀況,使社會工作朝向專業化、職業化方向發展。其次,應逐漸轉變政府為主導的發展模式,不斷擴大社會工作的對象,并且還應建立一套完善的社會工作機制,進而使社會工作朝向更好、更快的方向發展[5].
綜上所述,通過分析新時期如何做好社會轉型工作,我們能夠看出,在社會工作轉型的過程中,應當做好社區的管理工作,不斷激發社區居民的主觀能動性,使社區居民逐漸轉變為社會公民,為社區發展貢獻自己的力量。并且在社區工作開展的過程中,還應不斷關注外部環境的發展變化,積極與公益性的組織進行合作,以形成一股社會力量。此外,在做好社區工作的同時,還應與政府政策有機的結合在一起,以使社會工作轉型能夠達到政府要求的基本標準。
黨的十一屆三中全會以來,中國的經濟體制改革取得了舉世矚目的偉大成就,社會經濟生活出現了翻天覆地的變化。社會生產力得到了極大地解放和發展,國家的綜合經濟實力顯著增強,人民的物質文化生活水平大幅度提高。然而,這一切變化并非輕易模仿而來,而是在改革實踐過程中不斷探索出來的,是結合中國國
情開辟出的一種具有中國特色的改革模式。
一、中國經濟體制改革的模式創新
社會主義國家經濟體制改革有兩種選擇:一種是原蘇聯、東歐一樣完全放棄社會主義制度,走資本主義道路,建立西方資本主義市場經濟體制;一種是就在繼續堅持社會主義制度的前提下,建立氣社會主義市場經濟體制。中國改革開放以來的實踐證明,中國改革沒有想西方經濟學邏輯和“華盛頓共識”所倡導的蘇東激進式改革,而是創造了一條中國漸進式的改革,在先易后難的基礎上,建立了具有中國特色的社會主義市場經濟體制并逐漸完善。
鄧小平同志說過:“我們的經濟改革,概括一點說,就是對內搞活,對外開放。對內搞活經濟,是活了社會主義,沒有傷害社會主義的本質?！鄙鐣髁x經濟體制改革,應當是通過對社會主義生產關系中與生產力發展不相適應的某些環節加以改善,使生產關系與生產力的發展相適應,而不是單純的用資本主義生產關系來取代社會主義生產關系。中國的經濟體制改革,就是在堅持社會主義生產關系和社會主義基本經濟制度的前提下,以馬克思主義基本原理和社會主義市場經濟理論為理論指導,對生產關系中不適應生產力發展的一些相互聯系的環節所做的改革。開辟出一條中國特色的改革模式,為其他社會主義國家的經濟體制改革提供了新的模式樣板。
二、“中國式”經濟體制改革的巨大成就
第一,社會主義市場經濟體制初步建立并不斷完善,形成了以公有制為主體多種所有制共同發展的基本經濟制度,促進所有制結構的不斷完善。在農村建立了一家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,大大的解放了生產力。黨的十一屆三中全會以后,我國立足于社會主義初級階段的基本國情,一改過去單一公有制的模式,提出了“以公有制為主體,多種所有制共同發展”的經濟方針,推動社會主義公有制與社會主義市場經濟的高效結合。這是我國在社會主義經濟體制改革探索過程中對過去計劃經濟體制的積極揚棄,有助于更好的發揮公有制在自我調節生產關系,實現國家宏觀調控等方面的作用。
第二,確立了市場在社會主義市場中資源配置的基礎地位,在社會主義市場經濟條件下,充分發揮市場自身的調節作用,推進市場經濟的自由發展。改革開放以來,我國建立起各種市場,形成統一開放的市場體系,由市場形成統一的價格,保證商品和生產要素的自由流動,從而使市場對各種經濟資源的基礎性配置作用得到發揮。
第三,國家經濟實力和綜合國力顯著增強,人民群眾的物質文化生活水平大幅度提高。1978年至2011年間,財政收入從1000多億元增長到10.37萬億元;外匯儲備從1.67億美元增長到3.18萬億美元;國內生產總值從3645.2億元增長到471564億元;城鎮人均可支配收入從343.4元增長到21810元,農村居民人均純收入從133.6元增長到6977元;城鎮化率從17.9%上升到51.27%;。在國民生產總值中,第一產業所占比重從1978年的28.2%減少到2011年的10.2%,第三產業所占比重則從3.8%迅速增長到43.1%。我國經濟質量得到顯著提升,人民生活水平得到巨大改善,充公體現了我國經濟體制改革的優越性和重要性。
三、“中國式”經濟體制改革的經驗
中國經濟體制改革的模式與以往其他國家都不同,沒有先例可循,在三十多年的探索過程中,出現過許多問題、困難、矛盾,但在正確處理這些問題的同時也積累了豐富的經驗,才能把握住正確的方向,在比較短的時間內取得如此輝煌的成就。
第一,解放思想,實事求是,與時俱進,一切從實際出發。將馬克思主義同中國社會主義初級階段的基本國情相結合,在已經形成的中國特色社會主義理論體系基礎之上,不斷的繼承、創新,為經濟體制改革提供正確的方向和理論指導。從黨的十一屆三中全會到黨的十七大,從思想、鄧小平理論到“三個代表”重要思想和科學發展觀,馬克思主義理論同中國實踐相結合的越來越密切,為中國經濟平衡發展和社會和諧穩定奠定堅實的理論基礎。
第二,立足于社會主義基本制度,堅持以經濟建設為中心,堅持四項基本原則,堅持改革開放。通過改革的方式來解決生產力發展過程中的問題,以發展推進改革,以改革為發展的動力,自覺的調整生產關系中不適應生產力發展的環節,推動社會主義制度 在除弊立新中不斷的發展和自我完善。 第三,堅持以人為本,依靠群眾,人民群眾是創造歷史的真正主體,是社會發展的動力。在過去的改革開放實踐中,我們尊重人民群眾的首創精神,及時總結和推廣人民群眾創造出來的實踐經驗。許多重大改革決策和改革措施,例如承包經營責任制、股份合作制等,都是以人民群眾創造的改革經驗為基礎推出
的。人民群眾積極參與改革,為改革開放打下堅實的社會基礎,同時保障了改革開放措施的務實性和可操作性,給改革開放帶來巨大的動力。
四、結語
“中國式”的經濟體制改革是馬克思主義理論結合中國國情的具體體現,它帶領中國特色社會主義市場經濟在不斷的探索中逐漸找到清晰的發展道路。在它的有力推動下,中國經濟取得無比輝煌的成就,積累了無數的寶貴經驗,促使社會主義市場經濟理論日趨完善,為中國經濟騰飛提供了關鍵動力和重要保障。在經濟迅速發展的同時,也出現的了許多問題,然而,任何事物都具有兩面性,這是事物發展的必然,因此在以后的探索道路上會逐漸得到解決?！爸袊健钡慕洕w制改革必將逐步完善,中國經濟也將繼續書寫“中國奇跡”。
一、計劃經濟時期，中國的醫療衛生事業發展取得過顯著成就，有很多值得總結的經驗。
(一)計劃經濟時期，中國醫療衛生事業發展的成績非常突出
計劃經濟時期，在整個經濟發展水平相當低的情況下，通過有效的制度安排，中國用占gdp百分之三左右的衛生投入，大體上滿足了幾乎所有社會成員的基本醫療衛生服務需求，國民健康水平迅速提高，不少國民綜合健康指標達到了中等收入國家的水平，成績十分顯著，被一些國際機構評價為發展中國家醫療衛生工作的典范。
（二）這一時期醫療衛生事業發展的基本經驗
1、醫療衛生服務體系的布局與服務目標合理。中華人民共和國成立以后的20多年里，通過政府的統一規劃、組織和大力投入，醫療衛生服務體系得到了迅速的發展，形成了包括醫療、預防、保健、康復、教學、科研等在內的比較完整的，布局合理的醫療衛生服務體系。在層次布局上注重基層醫療服務機構和農村醫療服務體系的建設。在城市地區，形成了市、區兩級醫院和街道門診部(所)組成的三級醫療服務及衛生防疫體系；在農村地區，形成了以縣醫院為龍頭、以鄉(鎮)衛生院為樞紐、以村衛生室為基礎的三級醫療預防保健網絡。醫療衛生服務的可及性大幅度提高。
計劃經濟時期，各級、各類醫療衛生機構的服務目標定位明確，即提高公眾健康水平，不以營利為目的。之所以能夠實現這種社會公益目標優先的定位，是由當時特定的組織與管理方式決定的。醫療服務體系的骨干部分是政府部門直接創辦的國有機構，末端為隸屬于城鄉集體經濟的集體所有制機構。政府通過計劃手段進行管理，同時確保醫療衛生事業的資金投入。醫療衛生服務收入與機構和從業人員個人經濟利益之間沒有聯系。
2、醫療衛生工作的干預重點選擇合理。其一，突出“預防為主”，重視公共衛生事業發展。在整個醫療衛生投入中，對公共衛生事業的投入一直處于優先地位。逐步建立了包括衛生防疫、婦幼保健、地方病控制、國境衛生檢驗檢疫機構在內的、基本完整的公共衛生體系。公共衛生機構與醫療服務機構之間，保持著良好的協作關系。此外，群眾性的愛國衛生運動也發揮了重要的作用。其結果是：各種烈性傳染病被完全消滅或基本消滅，法定報告的發病率迅速下降；多種地方病和寄生蟲病得到有效控制，發病率大幅度降低。其二，基于醫療服務機構的公益目標定位，醫療領域的干預重點集中于成本低、效益好的常見病和多發病治療上；技術路線選擇上注重適宜技術，強調中西醫結合。政府對醫療服務標準的規范及其他相關制度安排，使醫患雙方保持了良好的互動關系。醫療衛生干預重點的合理選擇，不僅實現了醫療衛生資源的低投入、高產出；而且在不同地區之間、不同群體之間形成了更加公平的醫療衛生資源分配。
3、形成了廣覆蓋的醫療費用保障機制。一方面是醫療保障體制獲得了長足的發展。在城鎮地區，公費醫療和勞保醫療制度基本上覆蓋了所有的勞動者；按照當時的有關制度設計，多數職工家屬在發生疾病時，也能夠報銷部分費用。在農村地區，合作醫療制度逐步普及，鼎盛時期覆蓋了90%左右的農村人口。通過以上三項保障制度，全國絕大部分人口在發生疾病風險時都可以得到不同程度的費用保障。另一方面，公益性的醫療衛生服務體系本身，也具備很強的轉移支付和醫療費用保障功能。由于各種醫療服務機構的人員工資、基礎設施以及醫療設備投入主要來自政府和各經濟集體，藥品價格也受到政府的嚴格控制，因此，醫療服務體系在提供基本醫療衛生服務的同時，也具有轉移支付和醫療費用保障的功能。即使未參加任何形式醫療保障的居民，看病時就已經獲得了政府公共投入的補貼。公益性醫療衛生服務體系的這種轉移支付功能，是各種保障制度特別是農村合作醫療制度得以順利發展的重要前提之一。由上述醫療衛生服務體系的轉移支付功能帶來的費用保障機制，確保了全國絕大多數居民特別是經濟困難群體能夠看起病，從而大大提高了醫療衛生事業的公平性。
（三）這一時期醫療衛生事業發展中也存在問題
當時中國醫療衛生事業發展中存在的問題主要有：總體投入和專業技術教育趕不上醫療服務體系的迅速擴張，致使醫療衛生服務的總體技術水平較低；經濟、社會發展的不平衡狀況，導致地區之間，城鄉之間，在醫療服務體系發展和醫療保障水平上依然存在很大差距；過分嚴格的政府計劃管理，在一定程度上影響著醫療服務機構及醫療人員的積極性和創造性。此外，城鎮公費醫療和勞保醫療制度一直存在著對患者約束不足以及一定程度的資源浪費問題，農村合作醫療制度則存在互濟功能不足的問題，如此等等。但總的來看，計劃經濟時期中國醫療衛生事業發展所取得的成就是巨大的，在國際上是得到公認的。
（四）計劃經濟時期醫療衛生事業取得成功的決定性因素是政府發揮了主導作用
計劃經濟時期，中國之所以能夠在醫療服務體系建設方面、在干預重點選擇方面以及在費用保障機制發展方面取得突出成效，政府的主導作用是決定性因素。醫療衛生的投入以政府為主，醫療衛生資源在不同衛生領域以及不同群體間的分配由政府統一規劃，具體服務的組織與管理也由政府按照嚴格的計劃實施。從而保證了全國絕大多數居民都能夠得到最低限度的醫療衛生服務，確保了中國人民健康水平的迅速提高。這些成績的取得，說明中國當時的選擇符合醫療衛生事業發展的基本要求和規律。
二、改革開放以來，中國的醫療衛生體制發生了很大變化，在某些方面也取得了進展，但暴露的問題更為嚴重。從總體上講，改革是不成功的。
（一）改革開放以來，中國醫療衛生體制發生了很大變化
1、在醫療衛生服務體制方面：醫療衛生機構的所有制結構從單一公有制變為多種所有制并存；公立機構的組織與運行機制在擴大經營管理自主權的基礎上發生了很大變化；不同醫療衛生服務機構之間的關系從分工協作走向全面競爭；醫療衛生機構的服務目標從追求公益目標為主轉變為全面追求經濟目標，不僅非公有制的醫療機構如此，公
立醫療服務機構乃至公共衛生服務機構也是如此。2、在醫療保障體制方面：隨著80年代初期解體，農村合作醫療制度在絕大部分地區迅速瓦解；由于該制度賴以生存的體制基礎已經不復存在，各級政府及社會各界試圖恢復合作醫療制度的努力一直未見明顯成效。城鎮地區，隨著國有企業以及其他方面的體制改革，傳統的勞保醫療制度和公費醫療制度也遇到了很大困難，經過多年的改革探索，目前確定了統一模式的、社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮企業職工醫療保障(保險)體制。
3、除此之外：政府對醫療衛生事業的行政管理體制、藥品生產與流通體制等等也都發生了非常大的變化。在醫療衛生事業的行政管理及資金投入方面，中央政府的統一協調職能不斷弱化，各種責任越來越多地由地方政府承擔。藥品生產與流通走向全面市場化。
4、醫療衛生體制變革的基本走向是商業化、市場化。在供給層面，基本形成了商業化、市場化的服務提供模式。各種資本都可以進入醫療服務領域，基本上不存在進入和退出限制，新建醫療機構的布局以及服務目標定位主要取決于市場需求狀況。包括公立醫療機構乃至公共衛生機構在內的所有醫療服務機構，都已經成為實行獨立經濟核算、具有獨立經營意識的利益主體。在醫療衛生服務機構的微觀組織和管理方面，普遍轉向企業化的管理模式。各種醫療服務機構之間則逐步走向全面競爭；醫療服務的價格形成機制也主要依靠市場供求關系來決定。在需求層面，醫療衛生服務需求越來越多地演變為私人消費品。目前在城鎮地區，醫療保障(保險)制度所覆蓋的人群大約有1億人左右，不足全部城鎮從業人員的半數；在農村地區，則只有全部人口的10%右。另外，無論是農村還是城鎮的醫療保障體制本身都不具有強制性。改革開放后，農村合作醫療制度一直堅持自愿原則。城鎮醫療保障(保險)制度雖然名義上具有強制性，但在實際操作中因過分追求小范圍的收支平衡，也只有確保繳費才能享受相關待遇。對于絕大部分社會成員來說，醫療服務上的需求能否被滿足以及被滿足的程度，基本上取決于個人和家庭的經濟力量。在公共衛生領域，也出現了類似的情況。
（二）醫療衛生體制變革的主要成效。
商業化、市場化走向的體制變革帶來的成效主要表現為：通過競爭以及民間經濟力量的廣泛介入，醫療服務領域的供給能力全面提高。醫療服務機構的數量、醫生數量以及床位數量都比計劃經濟時期有了明顯的增長，技術裝備水平全面改善，醫務人員的業務素質迅速提高，能夠開展的診療項目不斷增加。此外，所有制結構上的變動、管理體制方面的變革以及多層次的競爭，明顯地提高了醫療服務機構及有關人員的積極性，內部運轉效率有了普遍提高。
（三）體制變革所帶來的消極后果，主要表現為醫療服務的公平性下降和衛生投入的宏觀效率低下。
1、在公平性方面：不同社會成員醫療衛生需求的實際被滿足程度，由于收入差距的擴大而嚴重地兩極分化。富裕社會成員的醫療衛生需求可以得到充分的滿足，多數社會成員(包括相當多農村人口以及部分城市居民)的醫療衛生需求，出于經濟原因很難得到滿足，貧困階層則連最基本的醫療衛生服務都享受不到。在世界衛生組織對成員國衛生籌資與分配公平性的評估排序中，中國列188位，在191個成員國中倒數第四。
2、在衛生投入的宏觀績效方面：盡管全社會的衛生投入水平大幅度提高，居民綜合健康指標卻沒有明顯的改善。，衛生總費用占gdp的比重已經增至5.42%，但在某些領域特別是公共衛生領域，一些衛生、健康指標甚至惡化。改革開放前已被控制的部分傳染病、地方病開始死灰復燃，新的衛生、健康問題也不斷出現。在世界衛生組織對191個成員國的衛生總體績效評估排序中，中國僅列144位，結果令人深思。
3、公平性和宏觀效率的低下，導致了消極的社會與經濟后果。它不僅影響到國民的健康，也帶來了諸如貧困、公眾不滿情緒增加、群體間關系失衡等一系列社會問題；多數居民在醫療問題上的消極預期，已經成為導致宏觀經濟需求不足的一個重要因素。長此以往，不僅影響經濟發展，而且危及社會的穩定以及公眾對改革的支持程度。
（四）問題的根源在于商業化、市場化的走向違背了醫療衛生事業發展的基本規律。
1、醫療衛生服務的公共品性質與商業化、市場化服務方式之間的矛盾。與一般消費品不同，大部分的醫療衛生服務具有公共品或準公共品性質。具有公共品性質的服務是營利性市場主體干不了、干不好或不愿干的。同時，也是個人力量所無法左右的。因此，必須而且只能由政府來發揮主導作用。否則就一定要出問題。sars所暴露的公共衛生危機以及其他諸多問題的出現已經充分顯示出問題的嚴重性。
2、醫療衛生服務可及性與商業化、市場化服務方式之間的矛盾。醫療衛生的普遍服務性質，決定了它必須能夠及時滿足每一位患者的需要。因此，醫療衛生服務體系本身必須是多層次的、布局合理的。商業化、市場化的服務方式不僅無法自發地實現這一目標，而且必然導致醫療服務資源在層次布局上向高端服務集中，在地域布局上向高購買力地區集中，從而使醫療衛生服務的可及性大大降低。改革開放以來，中國大城市的醫院密集程度和擁有的高端服務設備數量已經達到了西方發達國家的水平，廣大農村地區則重新回到了缺醫少藥的狀態。
3、醫療衛生服務的宏觀目標與商業化、市場化服務方式之間的矛盾。從全社會角度來講，醫療衛生事業發展的合理目標應當是以盡可能低的醫療衛生投入實現盡可能好的全民健康結果。對于中國這樣的發展中國家，只有選擇成本低、健康效益好的醫療衛生干預重點及適宜的技術路線，才能實現上述目標。在商業化、市場化的服務體制下，醫療衛生服務機構及醫務人員出于對營利目標和自身經濟效益的追求，其行為必然與上述目標發生矛盾。在醫療衛生干預重點的選擇上，只要將經濟效益放在首位，就必然出現輕預防、重治療，輕常見病、多發病、重大病，輕適宜技術、重高新技術的傾向。更為嚴重的是，一些醫療衛生服務機構基于牟利動機提供大量的過度服務，甚至不惜損害患者的健康。中國改革開放以來醫療服務價格以及全社會衛生總投入迅速攀升、但全民綜合健康指標卻沒有得到相應的改善，其源蓋出于此。
4、疾病風險與個人經濟能力之間的矛盾。不同社會成員可能遇到的疾病風險以及相關的醫療服務需求是不同的，個人及家庭之間的經濟能力也是不同的。如果將醫療服務需求視為私人消費品，主要依靠個人和家庭的經濟能力來抵御疾病風險，則必然有相當一部分社會成員的醫療服務需求無法得到最低程度的滿足，他們的基本健康權利無法得到保障。這不僅有失社會公平，也會帶來其他一系列經濟與社會后果。因此，在醫療保障體制的設計上，必須在廣覆蓋的前提下，建立風險分擔和社會共濟機制。中國城鄉醫療保障體制改革的實際結果，就是將醫療服務需求逐步演變為私人消費品。其消極后果已經顯現。商業化、市場化的道路不符合醫療衛生事業發展的規律和要求是一個早已被理論和各國實踐充分證明了的問題。中國改革開放以來的問題是重新走了一遍已經被認定為錯誤的道路。這種傾向必須糾正。
（五）導致醫療衛生體制變革中出現偏差的主要原因
1、在于改革和發展模式選擇中過分重視經濟增長，包括醫療衛生事業在內的社會事業發展沒有得到應有的重視。經濟體制改革開始以后，由于體制基礎的變動，傳統的醫療衛生體制特別是醫療
保障體制受到了嚴重沖擊，實際的保障范圍迅速下降。面對這種現實，在相當長時間內都沒有形成明確的體制調整和事業發展思路，而是被動地修修補補、維持局面。醫療衛生體制改革逐步提上議事日程后，在改革的目標設定上存在明顯的偏差。更多地是服從于其他體制改革的需要，將醫療衛生體制改革視為一種工具性政策，忽視了其服務于保護公眾基本健康權利目標的重要性。2、對醫療衛生事業的特殊性缺乏清醒的認識。在服務體系改革和建設方面，簡單將醫療服務機構視同于一般企業，選擇了一條過度市場化的改革道路。集中計劃體制解體以后，醫療服務機構從全部依靠政府撥款，轉向在相當程度上依靠醫療服務收入，強化自身經濟核算是正確的選擇。但政府因此而放棄自己的責任，企圖通過鼓勵創收來實現醫療服務機構的自負盈虧，就偏離了醫療衛生服務于社會的大目標。醫院與社會、醫務人員與患者之間的信息是不對稱的。鼓勵醫療衛生機構追求經濟目標，必然損害社會和患者的利益。在醫療費用籌集與分配方面，忽視疾病風險與個人經濟能力之間的矛盾，忽視風險分擔與社會共濟，也違背了醫療衛生事業發展的基本規律和要求。此外，將醫藥生產流通企業視同一般的生產企業，放棄了必要的監督和規制，也是一個明顯的失誤。
3、其他方面的體制變動對醫療衛生事業發展的影響。其中最突出的是財政體制的變動因素。80年代實行多種形式的財政分級包干體制以后，醫療衛生事業發展的責任特別是政府的投入責任主要由地方財政承擔。由于地區間經濟發展水平和地方財政能力上存在很大差距，使得不少落后地區缺乏發展醫療衛生事業的基本能力，以至不得不采取一些錯誤的改革和發展方式。90年代稅制改革以后，中央財力有了很大增強，但依然沒有形成有效的轉移支付制度。另外，醫療衛生事業管理體制上的條塊分割，也導致了改革方向和目標上的不協調、不統一問題。
4、既得利益群體的影響。醫療衛生事業發展在總體上陷入既不公平也缺乏效率境地的同時，自然會產生既得利益群體。在前一階段醫療衛生體制的市場化改革中，既得利益群體主要是部分醫療服務機構和從業人員，以及部分享受較高醫療保障待遇的社會成員。由于信息不對稱、談判能力的差別，以及其他體制缺陷因素的存在，既得利益群體對改革方向的影響不容忽視。它是導致合理的改革措施難以推行，醫療衛生事業發展逐步偏離合理方向的一個重要因素。
三、當前的一些改革思路和做法，不少仍與醫療衛生事業基本規律和發展要求存在矛盾，難以取得突破性進展。
（一）目前的不少改革思路與做法都值得商榷
中國醫療衛生事業發展中的問題及其嚴重后果已經引起了社會各界的高度關注，全面推進醫療衛生體制改革也得到了社會各界的高度認同，各個領域的改革也都開始進一步推進。能夠面對問題、正視現實，加快推進改革固然值得肯定，但改革能否獲得預期的進展及良好的效果則是另一問題。從總體上看，目前正在推行的不少改革思路及做法都值得進一步商榷。
1、公共衛生領域的改革沒有抓住問題的實質?！胺堑洹边^后，強化公共衛生體制建設得到了各級政府的高度重視。目前的政策著眼點主要集中在兩個方面：一是增加政府投入；二是強調應急體制建設。這種思路存在明顯的問題。
政府投入不足的確是近年來公共衛生事業出現問題的一個重要因素，但并不是唯一的因素。除投入不足外，醫療服務體系與公共衛生體系的割裂問題、公共衛生組織體系之間的條塊分割問題、公共衛生機構組織與管理上的體制缺陷，以及由此導致的行為偏離等問題都是非常嚴重的。沒有綜合性的配套改革，僅靠增加政府投入，解決不了以上這些矛盾。即使在投入問題上，也需要以體制完善為基礎，尤其是要建立不同層級政府間規范的責任分擔與資金籌集機制。否則即使增加了政府投入，也無法確保公共衛生事業的穩定發展。
強化公共衛生領域的應急體制建設固然是必要的，但應急體制不能簡單地被理解為由各級疾病控制中心、防疫站和傳染病?？漆t院組成的應急醫療系統?！胺堑洹北┞兜臎Q不僅僅是應急醫療系統問題，而是整個醫療衛生體制，特別是常規醫療衛生體制的失效問題。離開了常規醫療衛生體制，只靠應急醫療系統，不僅解決不了傳染性疾病的早期發現問題，也解決不了大量傳染病患者的救治問題。此外，公共衛生不僅包括傳染病防治，還包括地方病防治、職業病防治、健康教育、婦幼保健以及環境衛生控制等等。除傳染病防治外，中國目前在上述領域存在的問題也不容忽視。而所有這些問題的解決，都離不開有效的常規醫療衛生體制?；乇艹Ｒ庴w制的失效問題，只因特定問題的出現而強化應急系統的思路和做法顯然是不合理的。
2、醫療衛生體制改革中的商業化、市場化傾向依然十分嚴重；“抓大放小”難以保證“可及性”。盡管商業化、市場化的醫療衛生服務體制改革已經帶來了極為嚴重的社會后果，但至今國內學術界對此不愿意進行認真的反思，商業化、市場化的輿論和呼聲依舊很高。很多地方政府在醫療衛生領域實際推行的改革措施依然是進一步商業化、市場化。除鼓勵競爭、放開價格，以及在公立醫療衛生機構進一步引入企業管理模式外，不少地方還套用國有企業改革的做法，通過股份制改造、整體出售、授權經營等多種方式將公立醫療衛生機構民營化。如果這種傾向得不到有效遏制，后果將不堪設想。
上述傾向來源于一個簡單化的、有誘惑力的思路：通過醫療衛生服務機構的市場化競爭，可以提高機構自身的運行效率并降低服務價格；政府轉而采取補貼需方或購買服務的方式來提供公共衛生服務和基本醫療保障，財務負擔可以因此而大大減輕。這種思路貌似有理，其實是行不通的。只要醫療服務機構走向全面市場化，醫療衛生服務體系的布局及服務目標偏離問題就不可避免；競爭無法保證醫療服務價格降低，也早已被各國的實踐所證明。在以上前提下，政府補貼需方和購買服務不僅無法保證醫療衛生服務體系的健康發展，也減輕不了政府的財務負擔，最后必然因醫療衛生的總體服務水平下降而招致公眾激烈的批評。
中央政府有關部門雖然沒有主張醫療衛生服務體制全面商業化、市場化，但是強調分類改革。其政策要點是將醫療衛生服務機構分為兩類，一類放開，定位為營利性機構，按照企業模式進行組織和管理；另一類為非營利機構，主要追求公益目標，政府繼續給予經濟上的支持。鑒于中國國情(國家投入能力)并考慮到國際上的普遍做法，對醫療衛生服務機構進行分類改革，形成多元化的服務提供主體是合理的選擇。但在抓什么、放什么的問題上，有關改革政策的基本導向是“抓大放小”。這種思路存在重大缺陷。在醫療服務體系建設方面，要想充分保證醫療衛生服務的可及性，要想真正提高衛生投入的宏觀效率，需要優先發展和政府確保的是初級醫療衛生服務機構，而不是那些三級以上的大型綜合醫院。從這個意義講，可能“抓小放大”比“抓大放小”更為合理。
還有一個值得深思的問題是，目前對包括醫療服務機構在內的事業單位改革思路中，非營利機構的組織管理模式備受推崇。但中國并沒有發展非營利機構的傳統和經驗，相關法律、法規也幾乎全部是空白。另外，非營利機構本身也有其固有弱點。由非營利機構來擔當某一公共服務領域的主要責任，在國際上并非是普遍的做法。
3、城鎮醫療保險制度本身存在明顯缺陷，發展前景不容樂觀。在城鎮醫療保障制度建設方面，目前尚沒有新的改革計劃。制度建設的重點是全面推進“統帳結合”的醫療保險制度的實施。問題在于，目前正在推進的城鎮醫療保險制度本身存在明顯缺陷，發展前景不容樂觀。
（1）在醫療保險制度中引入積累制的個人賬戶，不符合醫療保險制度設計的基本原則。其一，醫療保險所依據的基本原則是社會共
濟，個人賬戶的設立顯然降低了醫療保險的互濟功能。其二，個人的醫療衛生服務需求是隨機性的，不可能先積累后消費；引入積累制并不符合醫療需求規律。從國際經驗看，除新加坡外，世界上沒有一個國家在醫療保險(保障)制度中引入個人賬戶。況且，新加坡的個人賬戶功能與中國制度設計中的功能也相去甚遠。新加坡個人賬戶中積累的資金主要用于住院治療中的個人自付部分；而在中國，卻要求個人賬戶支付平時的門診費用，實質上是要求個人自己來解決基本醫療服務問題。這種“大病統籌，小病自費”的制度設計，違背了“預防為主”的醫學規律。（2）現行城鎮醫療保險制度的目標人群只包括就業人員及符合條件的退休人員，將絕大部分少年兒童、相當一部分老人以及其他無法就業的人員排除在外。這樣的制度設計必然導致如下結果：一是上述人群的醫療需求難以得到制度化的保障，個人及家庭面臨的醫療風險難以化解，從而帶來經濟、社會方面的消極后果。二是在一部分人有醫療保障而另外一部分人沒有醫療保障的情況下，無法避免體制外人員以各種方式侵蝕體制內醫療資源的問題。
（3）現行醫療保險制度設計及相關配套措施沒有解決對醫療服務提供者的行為約束問題，以至醫療服務費用仍無法控制。在這種情況下，維持資金平衡就成為醫療保險自身的難題。在實際操作中，主要做法就是強調參保者享受的待遇與繳費緊密掛鉤，不能繳費甚至不能及時繳費就無法享受相關保障待遇。長此以往，醫療保險事實上就演變成自愿參加的，且只有具備繳費能力才能參加的“富人俱樂部”。在無法控制服務提供者行為的情況下，有關制度轉而將控制重點改為患者，通過起付線、封頂線、多種形式的個人付費規定，實施對患者的全面經濟限制，以至于能夠進入該體系的參保者也無法得到應有的保障。
（4）另外，現行醫療保險設定的統籌層次過低，以至于無法在較大范圍內實現風險共擔。在參加醫療保險的不同類型人群中，也存在保障標準上的差異，影響到制度的公平性。
上述問題的存在，影響到城鎮醫療保險制度自身的可持續性和實際效果，繼續推行下去的難度很大。
4、新型農村合作醫療制度的設計同樣存在明顯的缺陷。在農村醫療衛生狀況急劇惡化、恢復傳統合作醫療制度努力普遍失敗的情況下，中央政府的有關部門于出臺了新型農村合作醫療制度的改革思路，明確提出了政府增加投入的責任。這一點值得充分肯定。問題在于制度設計原則上依然存在明顯的缺陷，很難發揮保障廣大農村居民基本醫療需求的作用。
（1）農村居民自愿參加并需要按年度繳納費用。這事實上就設定了一個費用門檻，以至于最貧困的農村居民，通常也是最需要幫助的人，必然因為缺乏繳費能力而無法參加。這與社會(醫療)保障制度需要突出對經濟弱勢群體保護的一般性原則是明顯矛盾的。另外，自愿參加的制度必然形成體制內和體制外的群體區分，難以避免體制外人員對體制內資源的侵蝕問題。
（2）政府的補貼與自愿參加相結合。由于自愿參加必然形成對經濟困難群體的排斥，能夠參加的是農村中相對富裕的群體。在這種情況下，政府對參保者的財政補貼，就變成了一種典型的逆向轉移支付，加劇了農村醫療衛生領域的不平等，違背了社會保障制度應當對貧困者進行轉移支付、以緩解社會不平等的基本原則。
（3）保障目標依然定位為保大病。事實上放棄了對大多數人基本醫療需求的保障責任，也不可能獲得良好的投入績效。在農村的現實生活中，真正影響農村居民整體健康水平的是常見病和多發病。許多農村居民的大病也是因為“小病無錢治而扛成大病”的。從醫療衛生投入的績效看，對大病的干預所獲得的健康效果遠不如對常見病和多發病的及時干預。
（4）與城鎮醫療保障制度設計一樣，新型農村合作醫療制度設計，缺乏醫療服務體系改革的同步支撐，以至于不得不突出對患者的約束。制度設計中也引入了城鎮職工醫療保險制度的起付線、封頂線以及分段按比例報銷等做法。這些做法對于維持資金平衡是有益的，但對患者過分嚴格的約束特別是過高的患者自負比例必然會導致參保積極性的下降。
（5）缺乏組織能力和管理成本上的分析。新型農村合作醫療制度確定以縣為單位進行組織。實施費用發生后，以縣為單位集中審核、報銷。表面看來，統籌層次已經很低了。但中國的實際情況是，絕大部分縣都有數十萬甚至上百萬的人口，且農村居民居住分散。合作醫療面對千家萬戶，縣政府是否有足夠的組織能力，管理成本有多高，都值得進一步研究。
（6）相關領域改革的一些做法也需要進一步商榷。近年來對醫療衛生體制的改革還涉及其它一些內容，部分做法和思路也值得質疑。一是醫藥體制改革問題。與一般消費品不同，消費者在藥品消費方面缺乏足夠的選擇能力，無法擺脫對醫生的依賴。要想保證合理用藥和藥品價格的合理性，規范醫院和醫生的行為是關鍵。從國際經驗看，基本著眼點集中在兩個方面。一是通過政府干預嚴格控制藥品的生產許可、質量標準、使用范圍和價格；二是切斷醫院、醫生收入與藥品銷售收入之間的聯系，實施醫藥分開。中國的醫藥體制改革卻逆向而行。政府對藥品生產許可、質量標準、使用范圍及價格的管制日益放松，形成了藥品產生和流通的過度競爭局面。與此同時，醫院、醫生收入與藥品銷售收入之間的聯系卻不斷增強。其結果是：醫院、醫生與藥商同流合污，以自身利益最大化為目標選擇和使用藥品，操縱藥品市場，藥品價格失控、低性價比藥品驅逐高性價比藥品、偽劣藥品泛濫以及藥品濫用等問題愈演愈烈。面對有關問題，近年來一個比較明確的改革措施是實施藥品集中招標采購，試圖以此切斷醫生和藥商之間的交易關系。以此作為政策重點的問題在于，藥品流通方式只是問題的一個方面，單純通過流通體制改革不可能全面解決藥品使用與價格方面的混亂；更突出的問題在于，有關政策將招標采購的主體定位為醫院。作為利益主體且作為醫生個人利益的共同體，醫院仍必然以其自身經濟利益最大化為目標進行選擇，有關問題和矛盾不可能解決。改革實踐已經證明了這種改革思路的問題。二是醫療救助制度建設問題。近年來，經濟困難群體的醫療問題日益得到關注，一些部門開始探索建立針對經濟困難群體的醫療救助制度。這種探索的出發點值得充分肯定。問題在于，針對經濟困難群體的醫療救助制度必須與整個醫療保障體系的建設同步推進。單獨推進醫療救助體系很難達到良好的效果。原因之一是在大部分社會成員都享受不到制度化醫療保障的情況下，只針對部分經濟困難群體提供醫療救助，醫療資源侵蝕問題難以避免。原因之二是無法回避的貧困陷阱及群體矛盾問題。對最貧困的群體實施醫療救助后，貼近貧困線的家庭和個人就有可能因為疾病問題而淪為最貧困者，而自然產生救助要求。因此，救助范圍不得不逐步擴大，直至制度無法支撐。否則，就必然出現群體間的矛盾和沖突。
四、未來中國醫療衛生體制改革需要首先解決的一些原則性問題。
（一）結合中國國情，明確醫療衛生事業的基本目標定位
在所有國家的醫療衛生事業發展過程中，特別是對于中國這樣的發展中國家，一個無法回避的基本矛盾是：社會成員對醫療衛生的需求幾乎是無止境的，而社會所能提供的醫療衛生資源則是有限的。從這一基本矛盾出發，一個必須回答的原則性問題是：有限的醫療衛生資源如何在社會成員之間，以及不同的醫療衛生需求之間進行合理的分配？換句話說，必須首先解決保障誰和保什么的問題。上述問題的解決方式有三種選擇：一是優先滿足部分社會成員的所有或大部分的醫療衛生需求。二是對所有社會成員按照實際需求提供均等的、有限水平的服務保障。三是優先保障所有人的基本醫療需求，在此基礎上，滿足更多社會成員更多的醫療衛生需求。
第一種選擇的優點在于便于操作，將醫療衛生需求作為私人消費品，購買與服務方式采取市場化的方式即可。這種選擇的最大問題在于其會產生非常嚴重的不公平問題，整個衛生投入的宏觀績效也會很低。中國近年來的改革實踐及其后果已經充分證明了這一點。所以，這種選擇應當徹底放棄。第二種選擇的優點是可以確保醫療衛生事業的公平性，以及醫療衛生投入的宏觀績效。其主要的問題在于管理和操作上都非常困難，世界上也沒有一個國家的醫療衛生體制能夠真正做到這一點。中國的現實情況也不可能接受這種選擇。相比之下，優先保障所有人的基本醫療需求，在此基礎上，盡可
能滿足更多社會成員更多的醫療衛生需求是較為合理的選擇。盡管這種選擇也有其不足，但畢竟可以在較大程度上實現對全體公民健康權利的保護，大大提高醫療衛生服務的公平性，而且也便于操作。世界多數國家的醫療衛生體制，大體上都屬于這種類型。舍此選擇，別無它路。醫療衛生事業的基本目標定位選擇不僅關系到社會目標的實現，而且對經濟增長的影響也很大。一個不好的醫療衛生體制在影響社會目標實現的同時，必然制約經濟增長。中國近年來的實踐已經充分說明了這一點。與此相反，一個好的醫療衛生體制則會促進經濟增長。如果中國能夠盡快建立一套保證所有老百姓都能享受到基本醫療服務(廣覆蓋的)的醫療衛生保障體制，一是可以促進社會公平和社會穩定，社會環境的改善必然有利于經濟增長；二是對國民基本健康的有效保護必然會降低疾病負擔，減少疾病帶來的經濟損失，同時也有利于提高人口素質，強化國家競爭力；三是可以大幅度提高居民的生活預期，刺激消費并帶動宏觀經濟的增長。
（二）必須合理選擇醫療衛生的干預重點和干預方式
基于醫療衛生資源有限性與公眾醫療衛生需求無限性的矛盾，還有一個原則性問題必須解決：一定要合理地選擇醫療衛生的干預重點和干預方式。這不僅直接關系到醫療衛生投入的宏觀績效，也關系到社會公平問題。選擇的唯一標準是使有限的醫療衛生投入獲得盡可能大的增進國民健康的效果。選擇的基礎則是在不同的醫療衛生干預目標、干預成本和效益(增進國民健康的效果)之間進行比較。不同的醫療衛生干預環節、對不同類型疾病的治療、對同一類疾病不同人群的治療、以及對同一種疾病不同治療手段的選擇，在成本和效益上都有很大甚至是巨大的差別。作為一個發展中國家，在干預重點和干預方式上的選擇尤其重要。首先，應當突出公共衛生服務；第二，在疾病治療方面，應將醫療資源集中于成本低、效益好的基本臨床服務；第三，對于那些按照現有技術可以取得較好治療效果，但成本非常高昂的臨床服務，在現階段不宜廣泛提倡；第四，必須徹底放棄那些成本高、效益極差的臨床醫療服務；第五，應注重選擇更加適宜的醫療技術路線。
目前，中國無論是在城鎮醫療保障制度設計還是新型農村合作醫療制度的設計上，都將“大病統籌”作為醫療保障的重點。這種辦法得到很多人的認同：大病由于治療費用高只能通過醫療保障制度來解決，小病則因治療成本低可以由個人和家庭自行解決。這種思路看似合理，事實上卻根本行不通。如果所有的大病問題都可以通過社會統籌來解決，則意味著公共籌資與個人籌資相結合的醫療保障制度可以解決所有人的所有醫療服務需求，這顯然不符合中國的基本現實。按照這一思路進行制度設計，基本結果只能是以犧牲大部分人基本醫療需求來滿足部分社會成員的大病保障需求，醫療衛生事業的公平性無法實現。另外，醫療衛生的理論和實踐已經證明，很多疾病特別是部分大病的發生是無法抗拒的自然規律，對很多大病的治療和控制是成本很高而效益卻很低的，將保障目標定位為大病，也不符合效益原則。將醫療衛生的干預重點集中于公共衛生以及成本低、效益好的常見病、多發病的治療與控制是無可非議的選擇。但有幾個問題需要強調。第一，這種選擇主要是針對政府責任而言。如果部分社會成員有特殊醫療需求，而且其個人和家庭力量抑或其他籌資方式(比如購買商業保險等)可以承擔相關費用，這種需求應予以滿足。第二，常見病、多發病與大病的界限不能簡單以治療費用的高低來區分，而是需要綜合考慮多方面的因素。第三，對于部分治療成本很高、治療效果很差甚至無法治愈的大病，出于人道主義考慮不可能放棄治療，合理的治療方案是采用低成本的維持性措施來盡可能減輕患者的痛苦，實施臨終關懷。在醫療衛生干預重點選擇問題上，除了要通過有效的制度設計確保選擇的合理性外，應當對所有社會成員進行理性思維教育。不少疾病的發生、演化屬于自然規律，是人類現階段無法抗拒的。即使不存在資源約束，以高投入且很多情況下以增加患者痛苦方式來對抗自然規律是缺乏理性的。
從中國的情況看，盡管衛生資源與醫療需求之間的矛盾依然很大，但與計劃經濟時期相比，整個國家的經濟能力以及衛生投入能力均有了大幅度的增長。如果能夠很好地選擇醫療衛生的干預重點，充分發揮資源投入的健康效用，全民的健康狀況比計劃經濟時期有更大幅度的改善是不成問題的。
（三）核心問題在于強化政府責任
基于醫療衛生事業的特殊性，無論是基本保障目標選擇還是醫療衛生的干預重點選擇，靠市場都無法自發實現合理選擇，出路只能是強化政府職能。中國計劃經濟時期醫療衛生事業取得巨大成效的決定性因素也在于此。政府的責任應主要體現在兩個方面，一是強化政府的籌資和分配功能，二是全面干預醫療衛生服務體系的建設和發展。
1、在籌資方面，首先要確保政府對公共衛生事業的投入。公共衛生事業屬于典型的公共產品，提供公共衛生服務是政府的基本職責。這一點在任何情況下都不能動搖。除此之外，在一般醫療領域，基于個人疾病風險的不確定性及個人經濟能力的差異，政府也必須承擔籌資與分配責任，這是實現社會互濟和風險分擔的前提，也是實現合理干預目標的基本條件之一。
在一般醫療領域如何發揮政府的籌資和分配職能是一個需要討論的問題。從國際經驗看，主要有兩種方式。一是直接通過政府一般性稅收籌資，為國民提供醫療保障；二是政府組織實施社會醫療保險計劃，對國民提供醫療保障。兩種籌資和保障方式各有利弊?？紤]到中國國情，尤其是考慮到中國二三產業尚不發達，工薪勞動者占全社會勞動者的比重較低，保險方式不是理想選擇。相比之下，政府直接投入可能更加便于組織和管理。
2、在全面干預醫療衛生服務體系的建設和發展方面：一是要干預醫療衛生服務的地域布局，避免醫療衛生資源過分向城市及發達地區集中，以確保醫療衛生服務的可及性；二是要干預醫療衛生服務的層級結構，大力扶持公共衛生及初級醫療衛生服務體系的發展，避免醫療衛生資源過分向高端集中，這是實現合理干預重點選擇的基本條件之一；三是要干預醫療衛生服務的服務目標，突出公益性，在此基礎上，發揮醫療服務機構及醫務工作者在醫療衛生干預重點選擇方面的積極作用。四是要干預醫療衛生服務的質量和價格，確保公眾能夠得到優質服務。
如何更好地實現政府對醫療衛生服務體系建設和發展的干預是另一個需要討論的問題。首先，如果醫療衛生服務機構以營利性機構為主體，無法保證社會公益目標的實現。其次，目前很多人崇尚的個別西方國家的非營利機構主導模式，受文化傳統、法律和制度基礎等多方面因素的影響，在中國也行不通。合理的選擇可能還是由政府直接舉辦多數醫療衛生服務機構，特別是承擔公共衛生和基本醫療服務責任的機構。當然，由政府直接舉辦醫療衛生服務機構也有其難以克服的弱點，但這種組織方式在確保政府意志的實施、確保醫療衛生事業服務不脫離社會公益目標方面的優勢是其他體制所不可比擬的。對于公立機構可能出現的效率低下問題，可以通過人事制度、分配制度的改革在很大程度上給予改善。迄今為止，多數發達國家的醫療衛生服務機構仍以公立機構為主體。這一事實值得中國認真考慮。
五、對未來中國醫療衛生體制的一個框架性設計
（一）打破城鄉、所有制等各種界限，建立覆蓋全民的、一體化的醫療衛生體制。建國以來，中國的醫療衛生體制建設特別是醫療保障體制建設，一直是分別城鄉、分別所有制乃至分別就業狀態來組織實施的。這種制度建設方式已經落后于當前的經濟發展階段。在未來的改革中，必須打破城鄉、所有制等界限，建立一個覆蓋全民的、一體化的醫療衛生體制。這樣不僅可以更好地實現社會公平，保障全體公民的基本健康權益，也可以避免體制分割所造成的利益集團分化以及由此產生矛盾和沖突，還能夠從根本上掃清傳統醫療體制對勞動力流動、國有企業改革，以及多種經濟成份共同發展等形成的障礙。更為重要的是，通過城鄉一體化的醫療衛生體制建設，可以真正增進對農民權益的保護。此外，過去只針對少數群體的保障體制所難以解決的體制外侵蝕問題，自然也就不存在了。
（二）劃分醫療衛生服務的層次和范圍，實行不同的保障方式。為了合理的分配醫療資源，有必要將醫療衛生服務分為公共衛
生、基本醫療服務和非基本醫療服務三個層次。包括計劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、職業衛生、環境衛生和健康教育等在內的公共衛生服務屬于典型的公共產品，應由政府向全體社會成員免費提供。在基本醫療方面，以政府投入為主，針對絕大部分的常見病、多發病，為全民提供所需藥品和診療手段的基本醫療服務包，以滿足全體公民的基本健康需要。具體實施方式是，政府確定可以保障公眾基本健康的藥品和診療項目目錄，政府統一組織、采購并以盡可能低的統一價格提供給所有疾病患者。其間所發生的大部分成本由政府財政承擔。為控制浪費，個人需少量付費。對于一些特殊困難群體，需自付部分可進行減免。對于基本醫療服務包以外的醫療衛生需求，政府不提供統一的保障，由居民自己承擔經濟責任。為了降低個人和家庭的風險，鼓勵發展自愿性質的商業醫療保險，推動社會成員之間的“互?！?。政府提供稅收減免等優惠政策，鼓勵企業在自愿和自主的基礎上，為職工購買補充形式的商業醫療保險；也鼓勵有條件的農村集體參加多種形式的商業醫療保險。對不同層次醫療服務的界限劃定，尤其是基本醫療服務包范圍(包括藥品和診療項目)的確定，可以依據醫療服務領域對各種常見病、多發病的診療經驗，并結合政府和社會的保障能力來確定。制度建設初期，基本服務包的范圍可控制得小一些，隨著經濟增長和政府投入能力的提高，再逐步擴充服務包的內容。（三）構建與目標體制相適應的醫療衛生服務體系。既然在公共衛生問題上政府要承擔全部責任，為了便于工作上的統一組織與協調，最好由政府直接組織的公共部門來提供相關的服務。從中國目前的情況出發，基本醫療服務也應主要由公立機構來提供。鑒于公共衛生事業和基本醫療服務之間的緊密聯系，二者可以采取合一的體制。即建立同時承擔公共衛生服務和基本醫療服務職能的公立醫療衛生服務體系。這樣做，可能更加符合醫療衛生自身的規律，突出預防為主，實現防治結合；同時也可以避免多元服務體系并存帶來的資源浪費。非基本醫療需求屬于私人消費品，至少在現階段如此。因此，主要靠市場化的方式來提供服務，不需要政府來統一組織。在這一領域可以充分引入競爭機制，鼓勵營利性醫療機構的發展。但是由于醫療服務的特殊性，不可能將全部非基本醫療服務都交給營利性機構去提供，還是需要保留一部分承擔非基本醫療服務責任的高端公立醫療機構。其作用之一是在服務價格方面發揮導向作用，二是在技術路線選擇方面發揮導向作用，三是仍需要承擔一些相關的政府職能。例如診療新技術的推廣、新標準的示范，以及特殊時期的應急醫療服務等。除此之外，也應借鑒國際經驗，積極創造條件，發展非營利的醫療服務機構；與營利性醫療機構、公立醫療機構一起，共同為居民提供非基本醫療服務。
公立醫療機構由政府直接舉辦，其基本職能是提供公共衛生服務、基本醫療服務以及部分非基本醫療服務。此類機構不得有營利目標和行為，收支要嚴格分開。對于只提供公共衛生和基本醫療服務的機構，政府應確保投入。提供非基本醫療服務的公立醫療機構運轉費用來源以服務收費和政府投入相結合，可以有盈余，但盈余應當進入國家預算收入并用于推進醫療衛生事業發展。公立機構的醫務人員為公職人員，但需通過合同聘任等方式引入激勵與約束機制。公立醫療機構的布局由政府統一規劃。其中，只提供公共衛生和基本醫療服務的機構，可以參照政府行政機構的管理方式；承擔非基本醫療服務責任的公立醫療機構，可以在確保政府基本意志得到貫徹的前提下，給機構以更大的獨立性。營利機構完全按照企業方式運作。政府對醫院和醫務人員的資質條件、服務價格、服務質量等實行全面監管。非營利醫療服務機構按照一般非營利機構的模式運作。機構不以營利為目的，盈余只能用于事業再發展。政府給予相關稅收等方面的優惠，同時進行全面監管。
（四）全面推進醫藥分開。按照以上制度設計，在基本醫療服務領域，前述醫藥不分、以藥養醫等問題應當可以徹底杜絕。政府工作的重點應主要集中于非基本醫療領域，特別是營利性醫療服務機構。主要的調控手段一是在調整醫療服務價格的基礎上嚴格限定醫院的收入比例，全面推行醫藥分開；二是輔之以嚴格的價格監管和相應的懲戒手段，最大限度地控制醫藥合謀問題。
（五）建立并逐步完善籌資與組織管理體制?；菊呖蚣?、服務內容和標準由中央政府來確定。在公共衛生和基本醫療保障領域，保持全國大體上均等的水平。但公共衛生服務和基本醫療保障涉及千家萬戶，具體的組織實施責任還是要更多地依靠地方政府。從中國目前的情況看，以縣級政府作為組織實施的責任主體，應該是比較適宜的選擇。
為了實現醫療衛生事業特別是公共衛生及基本醫療事業的均衡發展，實現服務的公平，籌資責任應以中央政府為主，各級政府合理分擔。可以考慮由中央政府承擔醫務人員工資、基本藥品和診療手段的采購費用，而諸如醫療設施的基本建設等費用，則主要靠地方政府來承擔。地區間的財政能力差異問題，可以通過強化一般性的財政轉移支付來逐級解決；為了盡可能做到財權與事權的統一，財政上需要做出相應的安排。例如，調整中央政府財政支出結構，增加醫療衛生支出；適當調整中央和省級政府的收入比例；中央財政設置專項預算科目用于補貼落后地區的醫療衛生費用等。長期來看，則應在稅制改革的基礎上，調整中央、省、縣級政府之間的收入比重；設置專項稅收用于醫療衛生事業。同時根據按保障目標測算的人均費用標準和各地(縣)的人口數量，核定各地(縣)的基本醫療服務總費用，列入中央財政的年度預算，并按季度通過省級財政直接撥付給縣級執行機構；為了確保公共衛生和基本醫療服務的穩定，必須改進各級財政的預算制度，對公共預算中的醫療衛生科目實行分賬管理，禁止任何形式的相互擠占和挪用。此外，可以在中央和省兩級建立專門的醫療衛生基金，以應付各種不時之需。
（六）新舊體制的銜接方式。一是現有醫療保障體制與目標體制的銜接問題。關鍵是保證目前享有較高水平保障的社會成員的實際待遇水平不發生明顯降低。出路是為他們提供補充保障。例如，對政府公職人員以及其他獲得過醫療保障承諾的國有經濟部門的中老年職工等，可采取由政府統一提供附加商業醫療保險的方式予以解決。對企業職工，則政府可以通過稅收優惠政策，鼓勵企業參加商業性大病醫療保險。二是對現有醫療服務機構的分類改革問題。對現有醫療服務體系的改革只能是“抓小放大”，同時承擔公共衛生和基本醫療責任的公立醫療衛生機構，主要應通過對現有各級公共衛生機構、二級以下的公立綜合性醫院、以農村鄉鎮衛生院和城市社區醫院為主的基層醫療服務機構的改革、調整、合并形成。對目前三級以上的大型專業性或綜合性醫院，則應進行分類改革，部分改制為營利性機構，部分改制為非營利機構，還有一部分應繼續保留其公立機構的性質。
（七）對有關體制設計可行性的簡單分析。對于這樣一個“全覆蓋”的制度設計，可能的擔心來自籌資能力問題。我們認為，從整個國家的經濟能力看，這一擔心沒有根據。一個最簡單的邏輯推理是：在計劃經濟時期，盡管當時的經濟發展水平很低，但通過合理的制度建設，就已經基本上解決了絕大部分城鄉居民的衛生防疫和基本醫療保障問題。改革以來，中國的經濟實力已經增長了10倍以上，承擔全體公民的基本醫療保障，在籌資能力上不應當有問題。
從宏觀數據來看，目前中國衛生費用總支出占gdp的比重已經超過5%，這種投入水平在發展中國家位居前列。按照這種投入水平，解決所有居民的基本健康保障是沒有任何問題的。改革的實質是要進行籌資方式、分配方式和資源運用方式上的調整。說到底，這只是一個政治決策和制度設計問題。無數事實表明，現實生活中不僅存在醫療資源分配的不公平問題，也同時存在醫療資源的浪費、流失及投入效率低下等問題。如果能夠通過體制改革解決這些問題，甚至通過更低的投入解決公眾的基本健康保障都是沒有問題的。
一、引言
保護環境和合理利用自然資源，是實現人類社會可持續發展的前提和關鍵。環境和發展研究已成為當今世界的重要課題。從歷史的角度來看，隨著一場與工業革命意義同樣重大的“環境革命”的誕生，環境資源保護法（以下簡稱“環保法”）正日益受到人們的普遍重視，從而成為第二次世界大戰以來發展最快的法律之一。作為一門新興的法律，環保法是多部門法發展的結果，憲法、行政法、民法、刑法、訴訟法等部門法在環境保護方面的發展，不僅使其成為環境法體系不可或缺的組成部分，也使其原理成為環保法理論體系的重要支柱。
我國是一個處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中的發展中國家，目前正面臨著發展經濟和保護環境的雙重任務。隨著我國現代科技的進步和經濟的發展，不僅給人們的物質文化生活帶來空前繁榮，也造成了許多環境問題。一方面使原本某些方面的立法空白凸顯出來，另一方面也使得原本環境法體系中的一些內容因不適應當前的形勢而亟待修改。1下文將就我國現行的環保法的體系所存在的一些缺陷及產生這些缺陷的原因進行初步探討，并提出有關建議，以期不斷完善我國的環保法，更好地為經濟建設服務。
二、環保法體系的缺陷及原因
關于我國環保法體系的劃分方法，可謂仁者見仁，智者見智。但普遍都認為環保法是一個獨立的法律部門，并形成了以憲法關于環境資源保護規定為基礎，一綜合性環境基本法為核心，其他相關部門法關于環境保護的規定為補充，以及包括污染紡織、自然保護、環境糾紛處理、損害救濟、環境管理組織等內容的環境法律、法規、制度和環境標準組成的體系。2但由于經濟的發展而不斷產生新的環境問題，且我國的環保法體系相當一部分帶有濃厚的計劃體制色彩，在現今市場經濟條件下，所有上述這些缺陷日益阻礙著經濟的發展、社會的進步，迫切要求加大力度完善我國的環保法體系。以下將從這些缺陷產生的原因出發，分別論述之：
㈠、體系外部原因所帶來的缺陷
隨著市場經濟體制的確立及經濟建設的不斷發展，新的環境資源保護關系不斷出現，必然要求新的環保法的制定實施，再繼之便是環境司法要適應新的環保法體系的要求。體現在外部層次上，即為立法上的空白，亦可稱為滯后性。所謂滯后性，指環保法在時間上總是落后于環境問題的要求及實踐發展。滯后現象已為各國環境法的發展歷史所證明。有三方面的原因造成了這種滯后性：3⑴、國家權力觀念。環境問題只有發展到影響社會安定和發展時才成為現代國家行政管理的對象。⑵、環境問題的嚴重程度和環境意識。一般說來，環境意識落后于環境問題的發展程度，而環境意識在行政管理領域又直接制約著管理制度，這必然帶來滯后性。⑶、反饋機制自身的限制。系統的復雜性，反饋環節的多元化及立法程序上的時間限制都會引起這種滯后性。從解決方法上看，滯后性只能事后進行完善，不可能從根本上避免。當然，立法時在現實可行性基礎上充分考慮環境問題的發展趨勢，使立法具有一定的超前性，這在實踐中是可行的，也是可取的。
㈡、體系內部原因所引起的缺陷
從環保法體系內部來看，作為體系組成部分的相關法律、法規的改變都會相應地改變環保法體系的內容和影響環保法的執行。而且，從整體上看，我國現有環保法體系的結構還不完整，子系統不周全，導致系統功能不完善，使環境資源保護關系中的某些環節尚無適當的控制手段。具體說來有：
1、功能不協調。從實踐上看，它表現為某一環境問題未被調整或進行了互相矛盾的調整，亦即有的環境法律系統間作用互相矛盾或存在空白點。初步看來，這有兩個原因：⑴、系統結構不完整，某些應有的法律制度尚未確定。（這和立法的滯后性是有根本區別的）⑵、系統結構不合理，有的制度間未能很好地配合。如排無收費和水源利用政策及市政工程管理等方面就存在著配合不周的問題。
2、有的子系統不符合技術合理性。環境問題首先作為一個技術經濟問題而存在，其產生原因是各類技術的不合理運用，最終解決也只能依靠技術進步。環保法要產生有效的作用，它本身必須合理，即：⑴、內容滿足技術合理性。許多制度是環境保護領域內技術規范的發展，應符合環境科學的規律和要求。⑵、結構滿足操作技術合理性。環保法是通過法律對社會進行調整控制的一種工具和方法，必須有適應的結構和程序保證操作上的合理性，使之符合市場經濟和法制建設的一般規律。4但是，目前我國環保法在這兩方面或多或少存在某些問題，如環境影響評價制度中的公共參與問題、現場檢查制度問題、“三同時”制度問題，等等?？偟目磥?，作為技術性很強的環保法，在我國并未體現出這一特點，而更多的是一般的原則制度的規定。
三、環保法體系的完善
我國正處于經濟體制轉軌時期，這段期間也是政治、經濟、社會變動最大的時期。環境立法問題就在這高度變遷的時空中，不斷受到試煉，不斷受到調適。由此而形成的環保法，也就因而帶有濃厚的動態氣息?，F階段完善我國的環保法，應從以下兩方面考慮：
㈠、環境立法對完善環保法的前提作用
這里所講的立法，僅包括制定新的法律規范。沒有環境立法，就沒有環保法體系，環境司法更無從談起。因此，完善環境立法是完善環保法體系的一個前提條件。而“立法的發動、進度及內容未必單純是事理與民意的結果，而會因政治、經濟、社會和文化的靜態結構和動態發展而有不同的演變?！?目前，盡管環境立法領域空前活躍，但從整個國
家的經濟發展來看，還未能完全跟上。因此，加強環境立法，完善環保法體系，促進體系整體功能的發揮，保護和改善環境，防止污染和破壞，是一個十分迫切的任務。
鑒于環境問題的四項特色即科技關聯、利益沖突、隔代平衡、國際關聯，6當前加強環境立法，完善我國環保法體系，應注意以下幾個方面的問題：⑴、環境立法要突出自然規律。環境立法的目的之一就是要維護生態系統的平衡，保護和改善人類的生存環境。因此，環境立法要突出自然生態規律的要求與發展。⑵、環境立法要充分體現經濟規律。環境問題使經濟發展的產物，各國實踐證明，只有發展經濟，才能最終解決環境問題。因此，在環境立法時，要充分體現經濟規律的要求，以環境保護來促進經濟的發展，用法律來教育人們提高對環境保護和經濟發展辯證關系的認識，以環保來促進經濟的發展。⑶、環境立法要體現“地球一體”的觀點。在國際關聯的特色之下，環境行政容易衍生外交、國防及國際勢力介入等現象，造成環境問題的復雜化。7故環境立法應從整體角度考慮環境問題，把我國的環境問題納入世界環境問題的范圍內進行考慮。
此外，在立法的進程中，應見賢思齊，認真學習環保先進國家的制度和經驗，并可以有條件地援用歐美、日本等國環境法律所通用的管制手段，以便及時、高效地解決環境問題。
㈡、健全現有制度，協調體系內部的功能
1、從技術上完善現存的相關制度。這是改善環保法體系的重要措施。首先，應加大處罰力度?？蛇m當引用不同程度的刑罰，但應認識到環境問題多元因應的執行手段中，刑罰只是其中的一種，且適用刑罰不得背離環境問題的特質與刑罰最后手段的定位。其次，應加強科技在解決環境問題的作用，事實上科技是解決環境問題的根本途徑。建議在現行環保法體系的基本原則中加入“科技促進”一項，以彰顯科技的重要性。再次，“公共參與”這一原則在立法中雖得到體現，但在現實的決策運行中，卻往往拋開公共力量而自行決策，或多或少地損害了公共的利益。故有必要將公共參與落實到實處，如通過聽證、質詢、述職等途徑將之制度化。但同時也應注意不宜一味主張多參與，而應在參與的時機、范圍、方式與效力上，妥為規劃，并由整體的角度出發，健全相應輔助措施，以免造成公共參與的錯置。
2、協調各制度的功能。各制度的協調依賴于其內容銜接和控制手段的協調，即⑴、內容銜接，不留任何空白點，控制環境行為的各主要方面和環節。⑵、內容協同，功能協調，制度間不應有矛盾點。這是由環保法體系內部各組成部分具有共同目的性所決定了的。
摘 要: 改革開放30年來,中國發生了驚人了變化,經濟社會發展取得舉世矚目的成就?；仡櫢母镩_放的歷程,文章討論了兩個問題:計劃經濟體制為什么異常牢固和中國經濟體制改革是怎樣起步的。從當初迷信計劃經濟體制到懷疑計劃經濟體制,最終到下決心摒棄計劃經濟體制,必須歸功于鄧小平同志關于建設中國特色社會主義理論的指導。打破了長期的、不正常的寂靜,造成了再也平靜不下來的經濟格局,使中國經濟不可逆轉地走向改革,走向開放,走向市場經濟。
關鍵詞: 計劃經濟體制,經濟體制改革,市場經濟,改革開放
從1978年12月中共十一屆三中全會召開算起,到2008年,中國的改革開放已經走過了整整30年。這30年,中國的變化是驚人的、舉世矚目的。我們每一個人,都在這個過程中有親身的經歷。
我們誰都不是先知先覺者,誰都不可能在1978年就能預知此后的中國經濟會怎樣一步步發展起來。我們都在改革開放的道路上學習、提高、成長。
回顧這30年,使我感觸最深的是:第一,計劃經濟體制為什么異常牢固?第二,中國經濟體制改革是怎樣起步的?在序言中,我想就這兩個問題談一談自己的想法。
計劃經濟體制為什么異常牢固
在已經建立社會主義計劃經濟體制的國家,改革是非常艱難的。盡管中國同發達國家在經濟和技術上的差距越來越大,但傳統的計劃經濟體制仍然可以照常維持下去。這一體制的性質決定了它有可能頑強地存在下去。原因是:
第一,計劃經濟體制把企業置于行政部門附屬物的地位,企業既不能自主經營,又不能自負盈虧。企業的生產數量、生產品種、價格以及企業的生產要素供給與生產成果的銷售都處于政府計劃部門和有關行政主管機構的控制之下,企業如果想自行決定生產和經營,稍稍擺脫一下計劃的安排,稍稍違背一下行政主管機構的意愿,就會受到制裁,直到把企業領導人撤職或給予其他處分。行政權力支撐著整個計劃經濟體制的運轉。因此,一個企業想背離計劃經濟的軌道,是十分困難的。同樣的道理,在計劃經濟體制之下,居民個人實際上也處于行政部門附屬物的地位。個人作為勞動者,在什么工作崗位上就業和擔任什么工作,都由勞動人事機構按計劃安排好,流動難以如愿,抵制這種安排等于自己斷送了繼續工作的機會。
個人作為消費者,也要由計劃部門安排,具體表現為生活必需品是憑票證供應的、住房是由單位提供的、甚至子女的升學就業也無一不同行政主管機構的安排有關。假定居民個人想離開計劃經濟所安排的居住地點或工作單位,他在生活上將遇到很大的困難。這樣,從居民個人的角度來看,同樣可以認為計劃經濟的運轉得到了行政權力的支撐。
第二,計劃經濟體制是由若干個次一級的體制組成的。例如,計劃的企業體制、計劃的財稅體制、計劃的金融體制、計劃的價格體制、計劃的勞動用工體制與人事體制等等。它們彼此緊密地結合在一起,這個次一級的體制依存于另一個次一級的體制,而另一個次一級的體制又依存于第三個次一級的體制,盤根錯節,難解難分,此存則彼存,此損則彼損。于是,要想沖破計劃經濟體制的束縛,對任何單個的企業或單個的居民個人來說,簡直是不可思議的事情。而且,就算某個企業或某個居民個人在某種情況下能夠違背計劃經濟體制的規定而使自己的經濟活動有所發展,那也只能被當作偶然的、非常規的事情,而不可能成為經常性的、別人可以效法的行為。在這種情況下,絕大多數企業或單個居民都只好對計劃經濟體制下的安排采取默認和順從的態度,企業和個人都感覺到自己的力量同強大的計劃經濟體制相比是太微不足道了,無法掙脫計劃經濟體制的束縛。
第三,計劃經濟體制有一種被認為是正確無誤、不容懷疑的計劃經濟理論體系作為支柱,這種經濟理論為計劃經濟體制進行辯護,把計劃經濟體制的建立說成是社會主義社會的唯一選擇,把任何背離計劃經濟體制的經濟行為都說成是修正主義的。這就是說,通過計劃經濟理論的解釋,選擇計劃經濟體制是天經地義的事情,即使計劃經濟體制之下出現了這種或那種問題,但一來這是歷史所注定的選擇,無法更改;二來如果要離開計劃經濟的軌道,那就是滑到了資本主義的邪路上去了,對社會、對企業、對個人的后果都是十分嚴重的,因為這等于背叛。計劃經濟體制既有行政權力作為支撐,又有計劃經濟理論體系為之進行辯護和論證,要想沖破計劃經濟體制的難度之大可想而知。不僅如此,由于長時期內計劃經濟理論在意識形態方面占據著統治地位,被確定為正統的經濟理論,任何對計劃經濟提出懷疑,甚至想作出修正的觀點都被打成異端。由于人們從學校里、從書籍報刊上、從電影電視中所讀到的和看到的都是宣傳計劃經濟的東西,于是人們也就自覺地或不自覺地對各種想擺脫計劃經濟束縛的行為加以譴責、加以抵制。某個企業或某個居民個人如果在擺脫計劃經濟體制方面有些舉動,就會陷于非常孤立的境地,周圍的人鄙視他、嘲笑他、斥責他,使他不得不屈從于輿論的壓力、周圍的人的壓力。盡管這些壓力往往是無形的,以致于到后來,連最初懷疑過計劃經濟體制的人也會進而懷疑自己可能真的錯了:立場錯了,觀點錯了,于是本來正確而且很有創新意義的改革嘗試,就這樣被扼殺了、消失了。
中國的經濟體制改革是怎樣起步的
從當初迷信計劃經濟體制到懷疑計劃經濟體制,最終到下決心摒棄計劃經濟體制,必須歸功于鄧小平同志關于建設中國特色社會主義理論的指導,歸功于中共十一屆三中全會作出的歷史性的決策,歸功于理論工作者和經濟實踐者這些年來在推進改革與開放中的努力。
可以回想一下,當時,在“兩個凡是”的思想統治下,要在改革開放方面邁出第一步是何等困難。1978年5月11日,《光明日報》發表《實踐是檢驗真理的唯一標準》一文,從而引發了關于真理標準的討論。這場討論受到了“左”的方面的壓制。鄧小平同志支持了這場討論,并領導了全國范圍 內的思想解放運動。
鄧小平同志在社會主義經濟理論中進行了重大創新。他領導的中國改革開放事業,他所設計的實現中國社會主義現代化的方案與道路,以及他對社會主義現代化的理論研究,填補了社會主義經濟發展史上的空白,揭開了這一理論的新的一頁,并用中國社會主義經濟建設的實踐豐富了社會主義經濟理論的寶庫。毫無疑問,假定沒有理論的指導,沒有理論上的突破,中國的經濟改革不可能取得進展,計劃經濟體制也就不可能被逐漸打破。
改革開放初期,從1979年到20世紀80年代中期,經濟體制改革在農村家庭承包制的推廣、鄉鎮企業的興起和經濟特區的建立這三個方面取得了成績。正是這些沖擊的結果,導致了計劃經濟體制逐步失去陣地,最終不得不趨于解體。
要知道,農村家庭聯產承包責任制的推廣、鄉鎮企業的興起、經濟特區的建立,無一不依賴于改革開放政策的制定,依賴于真理標準問題的討論以及由此帶來的思想解放。如果沒有這些,即使有的農村中出現了家庭聯產承包這種生產組織形式,它也不可能持久,而且更不可能在全國范圍內推廣,甚至有可能出現這種情況:在農村普遍挨餓的條件下,可以容忍家庭承包,只要經濟形勢稍好一些,馬上就展開攻勢,把家庭承包取消了。再說,即使有的鄉鎮辦起了一些不受計劃經濟控制的小企業,那它們也頂多只是小型企業。在計劃經濟體制之下,生產一些被計劃經濟體制下的國有大中型企業所不注意或不屑于生產的小商品,起著拾遺補闕的作用,不可能擴大生產規模,不可能成為與國有大中型企業一爭高下的經濟力量。而更有可能的是:它們遲早會被上級主管部門以各種方式納入計劃經濟的軌道,朝著所謂“更高級的公有制形式”過渡。
至于經濟特區的建立,那更是絕不可能的。經濟特區的建立與農村家庭聯產承包責任制的出現、鄉鎮企業的興起之間的一個重要區別是:農村家庭聯產承包責任制的出現和鄉鎮企業的興起,最初純粹是自發性的,而不是政府部門有意識地倡導的,只是在政府領導人發現了農村家庭聯產承包責任制的好處及其意義,發現了鄉鎮企業的作用及其在中國經濟中的不可替代性之后,經過研究甚至辯論,統一了認識,才加以肯定,給予扶植。經濟特區則不然,在計劃經濟體制之下,經濟特區沒有自發建立的任何可能性,經濟特區的建立完全是政府的有意識的行動。只有這樣,在中國這塊土地上才有可能出現深圳等經濟特區。從經濟特區建立與發展這一事實,可以更清楚地了解到計劃經濟體制與行政權力怎樣牢固地、緊密地結合在一起。假定不是政府采取有意識的行動,那是不可能在計劃經濟體制與行政權力牢固結合的條件下,使某一個地區沖破計劃經濟體制的束縛,按市場經濟的規則來發展經濟的。
到20世紀80年代中期,中國經濟終于發生了有深遠意義的變化。農村家庭聯產承包責任制推廣了,鄉鎮企業興起了,經濟特區建立了。農村經濟改革的成就給人們這樣一種啟示,即只要擺脫計劃經濟體制的僵硬控制,讓農民能夠自主經營,自己承擔生產經營的風險,并得到自己勞動成果中應當歸于本人的部分,蘊藏于廣大農村中的生產潛力就會充分發揮出來,使農村的經濟走向繁榮;經濟特區建設的成就給人們這樣一種啟示,即中國與發達國家在經濟技術上的差距是可以通過改革與開放而大大縮小的。只要計劃經濟少一些,市場調節多一些,經濟就會以較快的速度增長,人民的生活水平也就會以較大的幅度提高。
啟示的威力是巨大的,農村經濟改革和特區經濟建設的成就向全國人民傳達了一個信息:城市經濟改革,尤其是國有企業的改革,已經滯后了,必須抓緊時機,推進改革。20世紀80年代前期的經濟改革預示著一場更深刻、更艱巨的改革即將展開。它們就像投向死氣沉沉的計劃經濟體制湖面的大石頭,激起層層波浪。它們打破了長期的、不正常的寂靜,造成了再也平靜不下來的經濟格局,使中國經濟不可逆轉地走向改革,走向開放,走向市場經濟。這就是中國經濟體制改革最初歷史的寫照。
摘要： 商法之間沒有構成一個內在的、和諧一致的體系，因此它也是開放的。在中國經濟改革過程中，商法的演變也體現了這一特點。
《商法》沒有它自己的體系，是開放性的。它是一些規則群或者法律群，從歷史上講和商有關的各種各樣的法律之間有一定程度上的相關性，但它們之間沒有構成一個內在的、和諧一致的體系。所以，《商法》它是缺乏體系的，缺乏體系恰好也是它的優點，它是開放的。根據交易的需要，根據經濟生活發展的需要，它可以不斷的生長出新的法律。與中國經濟改革關系比較密切的，主要有以下三個方面的法律。
企業產權與法人制度
我們要回顧一下中國《企業法》的改革，從1988年全民所有制《工業企業法》到1993年的《公司法》，它反映了國有企業改革的不同階段。
我們可以把國有企業改革分為三個階段，第一個階段就是最初的放權松綁的階段，在那個階段它法律的形式就是國務院頒布的一些暫行條例，盡管當時組織起草《工廠法》，但是由于經濟體制改革的迅速進展，所以《工廠法》很快就失去了它的立法需求。第二個階段就是所謂的兩權分離的階段，兩權分離實際上不是一個真正的現代企業制度的概念，它無非是要在政府和企業之間對國家所有權的內部的權能怎么進行劃分，想在這個平面上切除一刀，這一塊歸政府，這一塊歸企業，但是這個是永遠切不出來的，因為它存在一個此長彼消的關系，政府的權利大了，企業的權利就小了，企業的權利大了，政府的權利就小。
后來意識到要從根本上解決產權問題，就必須走現代企業制度道路。因為現代企業公司制度它是一種所有權轉換的機制，轉換以后形成兩個平面的權利，一個是股權，一個是企業法人的所有權，投資者擁有企業，企業擁有財產。投資者只能作為一個整體來擁有企業，股東大會通過它的決議，它可以處分整個公司，決定它的命運，然后企業掌握了它的實際財產。這個產權構造它就提出一個要求就要達到一個獨立的法人，在有限責任這么一個原則之下，通過有限責任把股東的民事責任和企業的民事責任區分開，區分開了以后，然后它獨立承擔民事責任的企業。在這種情況下就形成了一個問題，就是治理結構問題，我們過去叫做法人機關，這是民法上的概念。但是法人機關實際上它是一個人，它不是產權者，這個人就有一個道德風險的問題，有限責任制度首先導致了人制度的出現；有限責任制度還導致了一個問題，經濟學叫做外部性的問題。你既然是有限責任，投資者就利用這個企業進行無限的冒險，冒險以后這個企業破產了、倒閉了，最后這些風險和損失是由債權人承擔的。有很多人就利用有限責任公司不斷的向銀行借錢，借來錢以后，把錢悄悄的轉移走，這就是洗錢。這又是當前國際性的一個問題，洗錢和金融欺詐的問題，實際上現在有限責任公司已經扭曲了市場的經濟基本的法則。所以說，從企業產權制度看法人治理，法人治理已經成為基本的問題。
投資環境和資本市場
投資環境和資本市場我們可以回顧到1979年的《中外合資企業法》和1998年的《證券法》。從改革開放以來，實際上我們要做的一件事情或者正在做是一件事情就是把我們國家的市場變成一個投資市場，要吸收外來的資本。我們現在國內已經形成了龐大的資本，據說居民手里面的貨幣已經達到了九萬個億，這實際上也是國內的資本。但是這個沒有變成資本，貨幣還沉淀在那個地方，就因為我們的資本市場不發達。我們未來新的一屆政府面臨著很大的問題，和上一屆政府有著很大的不同，上一屆可以每年發行一千六百億的國債，和今年的一千四百億加起來，一共是三千億的國債。通過這個來投資拉動經濟，保持百分之七到百分之八的增長率?？梢哉f從后年開始，本屆政府要再發行國債，比如要發行兩千億的國債，他得拿出其中的一千六百億還以前的老債。政府能拿出多少錢去再搞新項目來拉動經濟增長，今后中國要保持百分之七到百分之八的增長率靠什么？靠政府項目肯定是不夠的，那么每年再發行三千億或者四千億，行不行？那就好好的算算賬，現在財政的負債離警戒線還有多遠，財政負債的警戒線又牽涉到我們的金融。所以，我們現在的銀行不良資產率已經達到百分之三十以上，而中國人民銀行定下的不良資產的警戒線是百分之十五，我們已經遠遠的超過了資產的警戒線。問一個問題，為什么現在的老百姓不去擠兌，為什么現在四大商業銀行還在經營？這個道理很簡單，這些銀行的信用不是靠它自己的信用來支撐的，是靠我們的財政來支撐的，我們現在所幸的是我們財政的負債還沒有達到警戒線，老百姓相信國家財政是還得起債的，任何時候銀行要是那不出錢，你財政會拿錢來兜底的。如果有一天我們發現國家財政都沒有還債能力了，誰又愿意相信銀行的資產呢！如果說全國人民都到銀行去取款，銀行又拿不出錢，這就叫做破產，這就是一個非常非常嚴重的局面了。我就覺得政府得想清楚，現在財政負債離警戒線還有多遠，所以我不敢相信政府能夠除了還一千六百億的老債以外，我還可以再發行一千六百億來拉動項目，因為今年發行一千四百億本身就是一個信號。
因此得出的結論是，要再繼續拉動經濟增長必須靠國家以外的其它的資本，要靠民間的資本，要靠外資，你的投資環境是非常重要的因素，怎么來改善你的投資環境？我們現在投資環境里面又兩個問題是最大的，第一個就是缺乏信用，我們的經濟基本上成了一個討債經濟，我把它總結為三句話，叫做“欠債有理，賴債有利，討債有功”這是完全不講信用的短期行為。第二個就是政府管制的太多，資本市場應該是個自由的市場，資本市場允許自由投資而且允許適度投機的市場。我們今天如果在這個問題上思想不解放，不敢承認自由投資，也不敢承認適度投機，你就建立不起一個真正的、有活力的、能夠吸收資本的自由市場，我們要從理論上、觀念上需要解決的問題。我們看看1998年的《證券法》基本上就可以定位是一個證券監管法，而不是證券交易法?，F在我們還缺一個證券交易法，而且更重要的是證券
交易法不是國家立法機關立出來的。我到美國去訪問，訪問了美國紐約證券交易所和芝加哥的期貨交易所，他們的絕大多數的規則都是由交易所自己制訂出的。他們講聯邦的法律都是一些外圍的保障性的法律，他們內部的交易規則完全是長期以來自己制訂的。這就是行業規范，也就是行業自立，不是政府可以管的，甚至不是立法者可以直接去管的。我們立法者要提供一個寬松的環境，在這個環境下政府少管，然后讓有組織的市場主體來制訂自己的交易規則，這才可能形成一個有效允許的能夠自立的資本市場。
金融改革和金融安全
1995年出臺了《商業銀行法》和《擔保法》，這兩個法本來是有密切聯系的，實際上當時的立法者主觀上并沒有把這兩個法聯系起來。實際上我們現在的金融交易受到了一個很大的限制，就是由于他們缺乏金融安全。金融業發展初期的時候，它主要的安全是寄托在擔保制度的上面，這是不可避免的。在市場規范了以后，可能相當一部分信用交易它不一定寄托在擔保，而是寄托在企業已經樹立的信用，或者對項目可行性充分的研究論證在這個基礎上，可能這個時候金融的安全度會大幅度提高?，F在來看，一個是我們銀行改革本身不到位，銀行還沒有形成自負盈虧，嚴格自立的商事制度。我們剛才講了，銀行的責任實際上是有政府的財政來承擔的，銀行的很多行為不是市場化的行為，你和銀行打交道會發現它的很多作為是不可思議的，比如說很多年前起草破產法的時候我和銀行談，我說現在有很多企業已經不行了，但是它還有一些資產，為什么不去申請它破產？如果你們現在申請破產也可能會收回百分之五十的資產，如果現在不管，過幾年這些資產都被消耗掉，到那個時候你只能拿會百分之十或者更少，這就是他們內部的體制問題。他說我們如果要申請破產了，收回了百分之五十，還有百分之五十的損失，我們從那去充銷這百分之五十的損失，我們要充銷不掉，就體現我們當年的虧損，當年的虧損我這個行長的帽子就會被拿掉，我全行職工的獎金就拿不到?，F在有很多的規則是扭曲的，現在銀行里面實行貸款終身制，就是說你貸出去一筆款以后，這個款將來收不收回來，你要永遠的承擔責任。當然，它的目的是為了加強責任約束，讓貸款人在貸出每一筆款的時候都要認真負責。
問題為什么這么多呢？就是因為在解決一個問題的時候，可以制造出十個問題。這就是一個例子，以這種辦法你要解決銀行貸款責任心不強的問題，就會產生出一系列的問題。銀行惜貸以后，銀行自己的經營效率降低，然后企業拿不到錢，企業缺乏流動資金就會運轉不靈，運轉不靈企業可能就會破產、職工下崗，職工下崗就找政府鬧事，這就會產生一系列的事情。中國人解決問題為什么不想清楚，解決問題會產生什么問題，思維方法有很大的毛病。歸根結蒂還是體制的問題，銀行政策的基本點是為了保護你的資產質量和你的經濟效益，而且在經營效益的基礎上保護你的資產質量呢，還是把一切都寄托在財政？現在實際上銀行的整個管理還是一套行政化的管理。
據說下一步是要把銀監會和證監會以及保監會合并在一起，成立一個監管系統。這個監管系統的前提的市場，監管的對象也是市場，前提是它本身已經進入市場，對于主體是市場主體，它們的行為是市場行為，它按照市場規律來辦事。在這個基礎上去解決市場失靈的那一塊，市場失靈畢竟是市場運行當中由于市場本身的局限性產生的市場制度，而我們的政府有可能本身就是市場失靈的原因。雖然有時候政府可能是市場失靈的解決者，但有時候也可能是市場失靈的制造者。在一個充分沒有市場制度的國家，它的價值規律為什么不起作用，有可能是價值規律本身就有局限性，而今政府又在過分的干預或者制造市場失靈，然后它又解決市場失靈，解決市場失靈的結果是加重了市場的失靈。如果是這樣的話我們就要對我們的政府打一個問號！
中國政法大學教授·王衛國
經過20多年的經濟體制改革，我國經濟體制格局已經發生重大變化，市場機制已經在商品交易、資源配置中起著廣泛的調節作用，社會主義市場經濟體制的基本框架已初步確立。但是，中國的經濟體制改革任務還遠沒有完成，改革正處于關鍵性的歷史時期。在我國已加入世界貿易組織后，如何進一步完善經濟體制改革以與國際市場經濟制度順利接軌，本文試就此談幾點框架設想。
一、建立市場服務型的政府經濟職能
1、改革市場準入靠行政審批制度。
對市場過多的人為干預和行政壟斷是我國市場規范化建設中的主要阻礙點，其中，行政審批制度是阻塞市場的核心因素。因此，加入WTO后應全面改革我國市場準入的各種行政審批制度，根據世貿組織規則的要求對現行的各種市場進入限制進行調整、撤消和廢除，特別要清除那些阻礙民營企業、國外企業和產品進入市場的差別性限制；要取消大量不必要的許認可項目和環節，由采用許認可制度向采用申報與核準制度轉變。對于必要的許認可項目，要實現審查標準的明確化、具體化和數值化，盡量減少行政機關的自由裁量權限和由此衍生的權力型壟斷。申請申報制度要堅持尊重企業的自主性原則，逐漸將事前申請申報制改為事后申請申報制；對于涉及資格條件和業務范圍等方面的資格制度要從有利于保障資格認證申請人自主性的原則出發進行調整，放寬資格認證方面不必要的限制，實行核準制；在涉及行業及生產標準和規格等方面，要盡可能減少政府的直接管制，盡量采用民間或行業自主檢查制度；對于新設立的政府管制必須采取嚴格的審查程序和審查標準，新設管制實施一段時間后，要重新審查其繼續存在的必要性，并配套相應的公眾聽證制度；要完全改革政策制度不透明，常以內部文件、內部傳達、領導批示的形式貫徹政策的所謂“暗箱操作”的行政方式。
2、改革地區、部門自定法規的行政管理制度。
實行全國立法執法的標準化和統一化，改變政府各地區各部門自己制定、自己解釋和自己執行法規的現狀。全面清理、撤消各地區為封鎖市場等各自利益而自行設立的各種“土法規”和“土政策”，拆除各種地區行政壟斷的“籬笆墻”和嚴厲懲罰以“土法”代替正法的行為；改革目前我國的行業法規由行業主管部門編制，報國務院有關部門或人大批準的制度，特別是改革一些行政性行業集團公司自己為自己制定“法規”和被賦予部分行業管理職能的“政企合一”制度；行政法治化和民主化應盡快列上議事日程，其中，引入行政的社會監督制度和行政司法權力制衡制度是行政管理改革必走的第一步。
3、政府職能轉變應由控制市場轉向服務市場。
加入WTO后，為適應建立市場經濟的需要， 政府職能必須有進有退，由控制市場模式向服務市場模式轉變。政府職能應進一步加強的領域包括：創造公平競爭的市場規則、體制環境、機制條件和法治建設；提供社會基礎設施和公共物品；建立以市場為基礎的宏觀調控政策體系和戰略管理體系；保證國家安全、經濟自由、經濟發展、社會穩定和民族團結；為信息化和新經濟的發展創造良好的制度環境和政策環境。政府職能應退出的領域包括：從法治、市場制度能夠正常運轉的領域退出；從市場能夠發揮基礎性調節作用的領域退出；從社會和市場中介組織能夠發揮作用的領域退出；從企業經營管理領域中退出；從壟斷領域包括從自然壟斷產業領域適當退出。
二、以效率為指針全方位深化所有制改革
1、 加大國有經濟布局戰略性調整和國有企業戰略性改組的力度，大力發展混合經濟。
加入WTO后，應完全拋棄勞民傷財的“公”、 “私”意識形態之爭，以發展的效率為指針，全方位實施所有制改革。應執行好中央提出的“有進有退，有所為有所不為”的方針，進一步明確國有經濟應當加強、收縮和退出的領域及行業，制定國有經濟從一般競爭性領域退出的具體實施辦法，打破所有制、地域和資產經營公司界限，大力推進國有企業產權主體多元化、分散化。逐步減持上市公司的國有股份，采取優惠政策和加快設立創業板，扶持高新技術產業的國有企業上市、重組、改制和發展。非公有制經濟發展方面，應通過立法建立起制度運行和保護平臺，規范政府行為，為個體、私營經濟的發展提供產權保護和政策支持，以引導和促進個體、私營等非公有制經濟的增長和發展；應把深化國有企業改革與發展非公有制經濟相結合，大力發展混合經濟，一方面以此來加快推進國有經濟布局戰略性調整的進程，一方面可為非公有制經濟的發展騰出更大的空間。發展混合經濟的一個重要措施是應重視對中小企業、鄉鎮企業的扶持，加入WTO后， 應在進一步“放小”的基礎上，加大對中小企業尤其是科技型中小企業的扶持力度，建立和完善中小企業服務體系，制定促進小企業發展的產業政策，加快“放小”進程。對鄉鎮企業，應在繼續抓好清產核資和產權界定的基礎上，完善集體資產管理體系，進一步明確集體資產的產權主體，推進集體企業進行公司制、股份制改造，建立現代企業制度。
2、完善國有企業資產營運監管體系， 建立規范有效的國有企業內控機制和管理機制。
在國有企業戰略性退出的同時，應加快實現基礎性、命脈性國有企業的管理現代化。首先，應強化國有資本出資人地位和職能，完善國有資產營運監管體系。主要措施包括：強化各級國資管理部門的監管職能，加大國資部門對資產經營公司的監管力度；進一步規范資產經營公司的運作，使資產經營公司的出資人職能真正落實到位。資產經營公司要重點強化戰略規劃、資本運作和監督約束功能，不干預企業具體生產經營活動；應完善母子公司的管理體制，選擇部分國有集團公司試行事業部制；推進駐港澳國有企業改革，加強駐外國有企業的監管，研究制定外向型國有企業集團改革與發展的政策和加強管理的制度，規避經營和金融風險。其次，應進一步規 范和完善國有企業的法人治理結構，形成目標一致、權責明確、相互制衡、高效運作的現代企業組織管理制度。理順國有企業董事長和總經理的關系，推行董事長、經理、副經理不得“同紙任命”。推行董事長由所屬層級的人大委員會投票聘任，經理由董事長提名、由董事會聘任的高層管理聘任制度；進一步規范和完善對國有企業經營管理者培養、選拔、管理、考核、監督的辦法，研究制定國有企業經理人員資質認證和禁入制度辦法；國有企業經營管理人員應公開招聘、競爭上崗、擇優錄用，不能再套用行政級別；通過國有企業管理人員的進出競爭制度和引入經理人員薪金期權制度來培育多元化、多層次的國有企業經理人才市場，加快企業家市場化進程。
3、以二元結構突破為主線，系統改革農村產權制度。
我國加入WTO，“三農”面臨著較大的沖擊。要變被動為主動， 必須全面提高農村經濟的國際競爭力，其核心是從宏微觀上全面改革農村的產權制度。目前，農村的雙層所有制制度與制度仍然沒有本質上的變化，或者說是一種翻版，鄉鎮集體依然是政經合一的所有者，農村依然存在相當嚴重的行政壟斷，農民只是在經營土地上有了一定的自主權。因此，農村產權制度改革必須從打破捆綁式的行政型集體產權制度開始，實行政經分離的產權制度，這需要宏觀上必須有打破二元制度的政策制度支持，如取消戶籍制度、實行統一的社會保障制度等等，以最終使農民擺脫土地依附和村莊依附。當前，農村工業化與城市化脫節是我國農村經濟發展的最大制約點，農村產權制度改革應以此為核心展開，一方面，應加快鄉鎮工業產權改革使其脫離集體產權制度，建立起新型的現代企業產權制度，脫離“鄉鎮”，走進中小城市。另一方面，應在宏觀經濟戰略上加速城市化步伐和第三產業發展，把農村工業納入城市工業體系，加速鄉鎮企業產權的結構重組和空間重組。此外，農村合作經濟也是農村產權制度改革的主要內容之一，應加快農村股份合作制經濟的改革步伐，逐步將社區建設和管理納入政府一般服務管理職能范圍，對鄉鎮和村委會管理體制進行改革，使村務、企務公開，并盡早出臺合作社法，促進真正意義上的農村經濟中介組織和合作社發展。
三、以市場平穩運行為目標建立完善的公共經濟服務與管理體系
1、建立基于現實條件的統一社會保障制度，重點推進失業、養老和醫保制度改革。
加入WTO后，市場競爭的日趨激烈將使企業破產、 工人失業的現象增多，經濟波動性也將加大。因此，建立完善統一的社會保障制度是市場平穩運行、經濟均衡發展的基礎。應繼續深化社會保障制度改革，建立起收、支、管、投四個環節相對獨立運行的社會保障管理體系，由稅務部門征繳社會保障稅（費）、由社會保障部門負責社會保障費的計發、由財政部門負責社會保障基金管理、由獨立的經營機構負責社?；鸬耐顿Y運營。同時，要建立起內部監督、司法監督和社會監督相結合的社會保障基金監督體系。對失業保障制度改革，要將失業救濟與促進再就業有機地結合起來，對失業救濟津貼的發放實行累退制，以激勵失業人員努力尋找新的工作，并將部分失業保障保險基金用于失業人員的培訓和推介，幫助失業人員重新走上工作崗位。對養老社保制度改革，要建立起包括城鄉各類企業事業單位和行政單位職工在內的統一的職工養老保險制度；制定和推廣企業補充養老保險制度，從法律上要求企業和職工購買補充養老保險，適當降低個人帳戶部分的繳費率，完善企業職工基本養老保險體系；出臺公務員補充養老保險新政策，在公務員基本養老保險的基礎上，實現公務員退休制度向新型養老保險制度的平穩過渡。對醫保制度改革，要實行醫、藥分開，醫院與醫生分開，建立逐級轉診制度；取消現行醫保制度中的個人賬戶部分，以加大補充醫療保險制度來替代；公務員醫療待遇按加大補充醫療保險繳費比例或購買商業醫療保險的方法實行；大力推進醫療衛生體制各項改革，探索試行醫療衛生機構分類管理模式；進一步推進藥品集中采購、醫療收費調整、中外合資辦醫等各項改革。與此同時，應從社會救濟、社會保險、社會福利等方面初步建立起符合國情又能覆蓋農村的全面社會保障制度。
2、財政體制要突出改革公共性、科學性和法制性， 全面推行政府采購制度。
加入WTO后，我國財政體制改革要加速向提供公共品， 滿足社會公共需要的方向推進，重點在三大領域：一是財政預算改革要注重科學性。應建立科學完備的預算編制體系，包括建立起以經濟預測為基礎的預算編制模式；摒棄基數法，采用零基預算法、績效預算法和其他科學方法；實行綜合財政預算，建立統一完整的國家預算等。同時加強預算全程監管，硬化預算約束，建立起不同層次的控制監督體系和監督制度，增加預算的透明度，加大社會對預算執行的監督力度。二是財政支出改革要注重公共性。應加大財政支出結構調整力度，對于一般競爭性領域，企業經營性發展項目和應用性研究項目以及可以利用社會資金發展的事業，財政資金都應逐步退出，嚴肅預算調整的法治性，經人代會批準的財政預算一般不能變動，如特殊情況需要調整，也必須依法定的程序進行；將預算編制與預算執行相分離，把財政部門和使用部門的預算執行職能分開，實施國庫集中收付制度，提高財政資金使用效率。三是收費制度改革要注重法制性。由于我國目前費稅混雜，以費代稅的現象嚴重， 因而收費制度改革必須加快稅費分流，包括：清理亂收費，把政府職能中的行政日常性管理服務收費清除；把有償性服務轉變經營性價格，按市場競爭收費；政府公共建設投資所需資金應通過稅收或公共融資方式來解決，杜絕用政府“收費基金”來替代；補償性收費資金應專款專用，徹底清除“小金柜”私利性收費；應將農村亂收費“重災區”的三項村提留、五項鄉統籌費用改為“農村公益事業建設稅”；除行政性收費或向農民提供特殊服務的補償性收費外，其它規定外的收費、集資、攤派等不合理的農村“亂收費”應全部取消。目前，財政體制改革應側重在全面推行政府采購制度。應抓緊制定頒布《政府采購法》及其實施細則，實現政府采購的管理監督職能與組織實施職能徹底分離；實行政府采購資金由財政總會計統一管理，集中直接支付制度；培育政府采購市場，建立與現代市場經濟相適應的政府采購運行機制。
3、清理整頓社會中介組織，進一步規范經濟秩序。
我國市場中介組織受傳統體制和市場經濟發育不全的影響，存在不少問題，與市場經濟通行的規則相比，有較大的差距。因此， 加入WTO后應對市場中介組織實行全面清理整頓和改制，重點是會計師事務所、律師事務所、法律咨詢服務機構、稅務和工商注冊等機構、價格鑒證機構、評估機構、建設監理機構、工程造價站、行使經濟鑒證職能的事業單位以及其他類型的經濟鑒證社會中介機構。整頓的措施應包括：規范中介機構資格認定；依據市場規則進行脫鉤改制，建立自律性運行機制；依法規范政府部門和行業協會對經濟鑒證類中介機構的監督、指導和管理；對資產評估行業管理體制進行改革，加強行業管理，統一執業規則，規范評估機構運作；對國有評估機構和國有資本還沒有從評估行業中退出的要加快退出步伐，對各類評估機構進行以合伙制企業和有限責任公司為主要形式的改制等。同時，我國市場中介組織的改革必須突破原有體制的束縛，以同國際慣例接軌作為長遠目標。
四、立足與國際市場接軌進一步完善市場制度體系和運行體系
1、健全完善金融市場與產權市場，深化投融資體制改革。
金融市場是經濟發展的催化劑。我國加入WTO后， 金融市場來自外部的壓力日見明顯，能否建立起完善的金融市場成為中國經濟在入世后能否持續發展的核心因素。對此挑戰，我國首先應健全完善金融市場體系。金融市場包括貨幣市場和資本市場。我國應加快發展包括同業拆借市場、國債回購市場、票據市場、短期債券市場在內的貨幣市場，完善銀行間同業拆借和債券市場電子交易系統，開發金融債券、住房抵押債券等新的貨幣市場交易工具，增加銀行間債券市場交易者數量，逐步溝通債券批發市場與零售市場。積極培育票據市場，大力發展商業與金融票據抵押、貼現業務，使之逐步成為企業和銀行進行短期資金融通的重要場所，同時穩步推進利率市場化改革。資本市場完善方面，一要規范主板市場，加強對資本市場的全面監管，強化對上市公司違規操作的懲罰措施，減少政府政策對資本市場的直接干預和影響。二要加快建立以高新技術企業為主的二板市場和大力培育債券市場成長，擴大發行可轉換債券，逐步開放金融衍生產品市場，豐富市場品種，建立起多層次的資本市場結構。三要培育機構投資者，進一步擴大基金規模，發展開放式基金和中外合資基金，推動養老基金進入證券市場。其次，我國應培育真正意義的金融市場主體。應加緊國有獨資商業銀行的市場化改造和股份化改造；規范和發展中小金融機構，建立以資本為紐帶的股份制合作銀行；增資擴股和重組非銀行的金融機構，增強其競爭能力和抵御金融風險的能力；放寬保險的進入限制和地域限制，推進保險市場主體多元化等。第三，我國應發展作為企業與金融市場紐帶的產權市場。應加快制定《產權交易法》，建立健全產權交易運作體系，不斷拓寬產權交易的運作范圍，引進掛牌交易、公開拍賣、競買、托管等方式，大力推進產權交易市場化進程。第四，我國應制訂優化金融市場環境宏觀政策，盡快深化投融資體制改革，進一步規范政府投資行為。應制定《政府投資項目管理法》，規范政府投資項目的運作程序，嚴禁邊立項、邊設計、邊施工的不負責任的投資行為；對政府大型投資項目實行稽查特派員制度和社會聽證制度；繼續完善項目法人責任制和資本金制度；大力推行招投標制度和強化工程質量、造價、工期監理制度；進一步培育科技風險資本市場，加大風險投資基金的運作力度；促進項目市場、資本市場和產權交易市場相互結合與配套，形成比較完善的風險資本市場體系。
2、建設適應網絡經濟的市場體系， 建立國際接軌的市場流通體制。
加入WTO后，我國市場將進一步開放，市場發育將向縱深發展， 市場管理難度將進一步加大。為此，我國應建立起全國統一、公平競爭、規范有序并與國際市場接軌的市場體系，重點培育和發展要素市場。改革措施包括：加快市場管理體制改革，打破地區、部門、行業壟斷和封鎖，廢除阻礙全國市場統一的各種規定；加強市場設施建設，發展大宗批發市場和專業市場；培育發展資本市場、勞動力市場、土地市場、技術市場、信息市場等要素市場，全面推進經濟的市場化進程；進一步完善市場形成價格的機制，建立健全政府價格決策聽證制度，切實提高政府價格決策的科學性和透明度。加大價格檢查監督力度，制止不正當的價格競爭行為。同時，我國應與加入WTO和網絡經濟發展相適應， 建立現代型市場流通體系。應采取的改革措施有：以繁榮零售、重組批發為重點，加快物流中心的規劃與建設步伐，搞好供銷、倉儲與交通等不同環節的銜接與配套，努力建設現代化的物流配送市場系統；大力發展連鎖經營和配送，鼓勵各類連鎖企業延伸發展；建立以綜合交通體系為主的運輸平臺和以郵電通訊和網絡技術為主的信息平臺，合理配置資源，形成物流與商貿間的協調和互動；完善網絡市場規則，強化網絡市場監督管理；進一步深化市場管理巡查制改革，建立“經濟戶口”電腦管理系統，強化知識產權管理，發展知識產品市場；根據我國加入WTO 的新形勢，全面改革企業外貿經營權的管理機制，積極創造條件，盡快實現外貿經營權由審批制向登記制的轉變；加大進出口配額管理的市場化水平，進一步完善進口配額招標辦法，把 計劃性進出口許可證分配改為市場化招標分配；改革與WTO規則相沖突的市場制度規則， 實行外貿政策公開透明化，為全面放開外貿經營創造良好的制度環境。
一、必須建立社會主義市場經濟的產權制度
（一）產權和產權制度：經濟學和法學的考察
對產權，經濟學和法學的概念是不同的。經濟學中的產權（Property Rights），著名的《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》的解釋是“一種通過讓會強制而實現的對某種經濟品的多用途進行選擇的權利?！?
現代經濟學，尤其是以產權為研究重點的新制度經濟學的產權理論的要點是：產權是對經濟品的權利，包括使用、獲得收益、處置的權利，經濟品的交換，即商品或生產要素的交換是一組權利的交換；產權具有排它性，同時可分離、可分割（如對一物可以同時或分別有不同的權利），從而可有不同的產權制度安排，同時它還受規則和國家的約束；產權制度是經濟運行的根本基礎，產權制度決定組織的類型，形式及經濟效率高低；產權制度對技術進步產生重要影響，同時技術進步也是引起產權制度變遷的基本原因；私有產權與政府干預都是可供選擇的產權制度，選擇的標準取決于交易費用的高低；通過建立在交易費用比較基礎上的產權交易，私有產權制度會產生復雜、合作效率極高的組織，如現代大企業；企業本質上是投資者、經營者、被雇者、債權債務人等各種利益相關者產權交易和“不完全合約”的組合及產物；企業的“不完全合約”性質及信息不對稱，使企業的委托問題成為企業制度設計的關鍵問題。
法學家通常從財產權利法律制度的角度把握產權概念。一些法學家認為狹義的產權制度主要指所有權制度或物權制度，而廣義的產權制度則包括物權、債權、法人和企業財產權、股權、知識產權等各種的財產權刮。
（二）中國必須盡快建立社會主義市場經濟的產權制度
我國要加快經濟發展，實行社會主義市場經濟體制，必須從經濟關系和法律關系兩個層面建立與此適應的產權制度。
首先，產權制度是決定資源配置的基本制度。所以需要產權制度，是因為資源有稀缺性，必需合理配置資源。因此決定資源生產、使用和交易關系的產權制度就成了事關資源配置機制和效率的基本問題和必要條件。
其次，我們選擇了主要靠市場機制配置資源的市場經濟體制，因此必須建立市場經濟的產權制度。市場體制要求的產權制度和傳統計劃體制要求的產權制度不同。主要靠市場機制配置資源，意味支配資源、決定資源交換的市場主體-個人和法人的產權必須清楚明確，即市場主體必須有資源交易的選擇權和決定權，否則它就不是市場主體，無法擔任資源配置的主角。
第三，改革和發展的實踐已經證明，按市場經濟原則確立的產權制度及與此相適應的法律制度，對中國的經濟發展和體制改革已起了重要的作用。中國經濟體制改革的過程，是市場化的過程，就是獨立的個人和法人取得資源支配權和交易權的過程。80年代初出臺以后又不斷完善的《合同法》、1986年出臺的《民法通則》、90年代出臺的《公司法》、《證券法》等法律，承認并保護包括私人產權在內的各種產權，為中國包括私人企業在內的各種企業的發展，及股份公司和資本市場的發展提供了重要的法律保證和促進作用。
第四，為解決仍然存在的許多問題，必須加快社會主義市場經濟產權制度的建設，建立和完善與之相適應的法律體系。目前在產權制度方面還存在許多問題。如個人產權未得到充分的承認和保護，有在城市建設中對個人產權的不當處理、私人企業進入限制、上市公司小股東利益缺乏保護等問題；大公司治理結構尚不健全，利益相關者的利益不能得到妥當的保護和平衡；國有企業產權關系并不清楚，如資產處置權責到底歸誰的問題就不清楚，因此企業轉制難以推進，國有資產易流失；許多創新和技術進步，受不合理的制度限制，難以推進；法律建設方面還存在許多問題，如憲法中有關公私產權關系的描述需進一步調整，較完備的物權法尚未出臺。
（三）推進社會主義產權制度的建設需要解決的重要問題
第一，理順不同產權和主體的關系。
首先要理順個人與法人（企業）、與國家的關系。
個人與法人的關系包括商品和服務的交易關系，個人作為雇員與法人的關系，個人作為投資者（股東）與企業的關系。這方面目前主要的問題是，對個人的權益，包括個人產權保護不夠。要解決這些問題，既要完善民事法律，強化對個人財產權利的保護，還需要通過勞動法、證券法等屬于公法范疇的經濟法、社會法的完善，提供相應的保證。
理順個人與國家的關系，主要涉及理順個人產權與國家公權，及個人產權與國家（國有）產權兩個方面。國家權力包括以國家為主體的民事權利和財產權利，還包括旨在服務于公共目標的公權力。市場經濟體制亦公認“公權優先于私權”。問題是必須明確界定公權和個人產權，個人產權不能對抗公權，公權亦不能無償占有個人產權。否則市場經濟的基礎就無法建立。理順公權和個人產權關系，必須明確界定公權和個人產權的邊界；確定公權的存在范圍，我國的主要問題是公權力過大，政府介入了許多它不應也不必介入之事，但同時很多該做之事并無精力去做；明確行使公權的法律條件，公權只能根據憲法和法律，按法定程序行使，不能隨意侵犯個人產權；當行使公權會帶來個人（及法人）的財產損失時，國家應予以補償。
理順個人產權和國有產權關系的重點，一是界定個人產權和國有產權的范圍，要根據中央已明確的對國有經濟進行戰略性調整的方針，適當縮小國有經濟及相應的國有產權的控制范圍，允許個人產權進入更廣泛的領域，并給予保護和尊重；二是在允許個人產權進入的領域，明確個人產權主體和國有產權主體都是平等的民事主體，要平等保護雙方的合法利益。目前既有國有產權主體利用其與政府的特殊關系侵犯個人產權主體的問題，亦有個人產權主體利用國有產權主體責任不清侵犯國有資產的問題。
第二，通過建立合理的企業產權制度，推進社會主義市場經濟產權制度建設。
在產權制度建設中，要突出企業及法人的產權制度建設。這首先是因為企業法人是市場經濟的主體，而我國目前又特別關注有利于企業發展 的制度建設。企業產權制度健全離不開個人產權制度的健全，但其產權結構，尤其是大公司的產權結構為與其復雜的功能相適應，通常涉及很多人的產權，遠比一般的個人產權結構要復雜。突出企業及法人的產權制度建設，既有利于直接推動現代企業制度的建設，而且有利于促進個人產權制度的完善。
為搞好企業產權制度建設，還必須重視法人產權制度建設。這是因為從法律上看企業是一種法人，法人制度不健全，企業制度難健全。更重要的是從經濟角度看，企業不僅要與個人和企業交易、合作，還要和政府機構、大學、社會團體、職工持股會等各種法人和團體合作，并且這種合作日益重要?；痉ㄈ酥贫炔唤∪瑢Ψㄈ思捌髽I都會有負面影響。
二、建立與社會主義市場經濟體制相適應的法人和企業產權制度
（一）建立與社會主義市場經濟體制相適應的法人制度
法人是法律認可或規范的有獨立人格的團體組織。出現法人的根本原因是經濟發展和社會政治生活的客觀需要。很多事不可能由個人做，只能以團體的方式運作，因而出現法人。
我國《民法通則》對“法人”的定義是“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和民事義務的組織?！备鶕晌覈姆ㄈ吮环譃槠髽I法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。
中國法人制度存在許多根本性的問題。最突出的問題是我國一些已經存在的或需要發展的團體，沒有相應的法規確認其地位及給予規范引導，因而既限制發展，又帶來隱患。針對存在的問題，借鑒國際經驗，考慮到現實性，中國法人制度的改善和發展，可考慮首先從四個方面推進。
第一，將按功能進行民事法人分類，改為重視按結合規則和財產制度進行基本的民事法人分類。
在國外，除行政法人外，民事法人主要按結合規則及財產制度進行基本分類，對某些特殊的民事法人（如日本對學校法人）亦按功能差異進行基本分類。在大陸法系國家，主要的民事法人分為以財產集合為基礎的財團法人和以人（人指股東、合伙人、社員等）的集合為基礎的社團法人，還有組合、無人格法人等多種法人。英美法系國家則根據基金信托制度建立非營利法人（捐助基金法人）制度。國外法人基本分類的優點是不限制民事法人目標的多樣性、自主性，基本法律（主要是民法）著重規定共通的法人結合規則及相應的財產及其責任制度，輔以必要的特別法律規范某些特別問題。這是因為不是目標，而是法人的結合規則與財產制度，能更好地反映法人法律關系（特別是責任）的基本差異。政府力的科研機構，既可以作為公法人設立，亦可以財團法人的身份作為民事法人登記，按財團法人的要求規范，只是對某些法人的國家撥款成了國家捐助。后一種安排和國家投資設立按公司法注冊的企業的制度安排類似。我國的法人分類偏重按功能和資金來源的分類，沒有注意功能和資金來源不同情況下法人的共同特點。一些學者指出我國的事業法人實際上相當于國外的財團法人，只是我國規定事業法人主要靠國家撥款。但這種法律規定已脫離中國的實際，而且不利于適應市場和民眾需要的多種事業的發展?？梢钥紤]修改法律及有關規定，對事業法人根據財團法人或捐助法人概念進行定義，允許民間興辦。
第二，建立更方便的民事法人設立制度。
在我國除企業法人實行工商登記注冊制外，其他法人的設立實際上實行的是審批制，而且審批規則往往不甚明朗。中國是大陸法系國家，但法律規定的合法的法人種類實在太少，許多民間的非營利機構以及存在多年的職工持股會等團體在中國均無明確的法律地位。法律制度與客觀需求脫節，不僅使應予承認的團體無法人地位，不能保護其合理的利益，而且不利于規范引導這些團體的健康發展。這種情況不利于文化、教育、科技事業的發展，需要改進。以后除某些特定范圍的事業及團體活動可根據法律繼續實行審批制外，應逐步實行登記設立民事法人的制度。
第三，盡快建立獨立的法人財產制度。
無論是事業法人，亦或是企業法人，獨立法人財產制度都尚不健全。事業法人制度不健全的表現之一是，至今我們沒有比較完備的、同時適用于民間機構的公益事業會計制度，結果是或不適當地套用國家事業機構的有關制度，或者是疏于有關的制度建設，最終都是阻礙民間公益事業的發展。法人財產制度建設的另一個重要任務是各類民事法人，包括事業機構都要建立合理的治理結構，以保證各種民事法人財產的有效運用。在放寬民事法人設立條件后，還要實行信息公開制度，防止企業及個人利用非營利民事法人進行不當的、甚至違法的行為。
第四，結合事業機構改革，加快建立適應我國情況的非營利法人制度體系的步伐。
我國高校、科研、文化事業機構都正在進行改革，并將逐步加大改革步伐。事業單位改革要引入市場競爭機制，但不等于簡單的“企業化”，應當結合建立與社會主義相適應的非營利法人制度的目標推進有關改革、規范相應關系。
（二）建立與社會主義市場經濟體制相適應的企業法人制度
建立與社會主義市場經濟體制相適應的企業法人制度，是法人制度建設的重點。
企業法人，按大陸法系國家的說法是以贏利為目的的社團法人。在市場經濟國家存在多種形式的企業法人。不同企業法人的差異，主要是企業形態的差異。企業形態即企業組織形式，是作為企業的結合者的人或成員的組織形式。企業形態差異是企業成員結合規則的差異。企業結合規則差異主要指有關企業成員（如股東、合伙人）間及企業和企業成員關系規范的差異。在現代法制國家，結合規則表現為法律規范，企業形態不同即企業法律規范不同。企業形態按結合規則（如資本結合規則）法定及分類是一種有利于企業發展和交易（含企業要素交易）的制度安排。
最基本的企業法人有合伙企業，兩合（合資）企業、有限責任公司、股份有限責任公司等。合作制企業也是一種重要的企業形態。還有些較特殊的企業形態，如人壽險業普遍存在的相互公司，同時有合伙企業和合作社的優缺點的歐洲經濟利益集團（EEIG）。所 以會出現各種法律形式的企業，最根本的原因是企業的成員（出資者等）及利益相關者對商事活動的需求有所不同，在社會經濟生活中有不同的要求和定位，因而不同的當事人的協調規則可有所不同。
可考慮從四個方面推進中國企業法人制度的完善和發展。
第一，應主要根據企業形態分類規范我國的各種企業法人。
中國的企業，從法律形式看，存在按企業形態和按所有制的兩種分類。所有制指生產資料歸誰所有。企業的所有制和企業形態是兩回事。前者講的是歸誰所有，是經濟關系，后者講的是結合規則，是法律規范。例如國有公司（包括國有獨資、控股公司）和全民所有制企業，兩者的所有制都是國有制，但法律形式不同。
根據企業的法律形式，有些企業，如全民所有制、集體所有制企業能立刻明確其所有性質，但僅根據法律形式不能判斷公司的所有性質。
我國實行社會主義市場經濟體制。重視企業的所有性質有意義。但是總體地看應首先按直接反映結合規則的企業形態對企業進行分類規范。這是因為企業之間必然有交易，根據企業形態分類，有利于立即把握交易對象企業的基本特點、債務責任關系、決策規則，有利于企業交易和合作，有利于與國際慣例接軌；政府所有的國有獨資企業的數量，今后不會太多，主要根據結合規則規范企業可以抓住企業的主流；對某些特殊企業可以通過特別法律予以規范，解決有關的特殊問題。
第二，公有制企業亦應盡可能按企業形態進行規范。
按根據企業的控制權判斷企業的所有制性質的原則，可以認為我國的公制企業從法律形式上看，主要指全民所有制企業、集體所有制企業、股份合作制企業、國有和集體控股的公司。由于養老基金、共同基金也具有或部分具有公有制性質，今后由養老基金、其同基金持有控制性股份的公司，亦可被視為有公有制成分的企業。
我們認為今后絕大多數公有制企業，將來應盡可能轉為公司制和合作制企業，并納入法律規范。大規模的及資本結合重要、重視資本回報目標的公有制企業將主要轉為公司制企業。這樣安排，除便于各種公有制企業和市場經濟的企業制度接軌、更好地借鑒現代公司制和合作制企業的經驗外，還與全民所有制企業和集體所有制企業的法律存在許多根本性的尚未解決的問題有關。
第三，要建立針對特殊企業的特殊規范。
某些企業具有特殊的功能，用一般的企業組織法難以進行合適的規范。這類企業可分為兩類。一類是特殊的國有企業或公有企業，企業的基本功能是實現國家政策目標（包括公益目標）。第二類是某些行業的特珠企業，如在壽險業地位重要的相互公司，在管制性行業（如金融、電信）的一些企業，這些企業由于行業管制原因，在企業的組織體制方面往往會有特殊的要求。對這兩類特殊企業既可單獨立法規范，亦可通過行業法規范（特別是后一類企業）。
第四，要從保護債權人利益與提高效率、有利于發展相結合的角度完善企業法人制度。
我國民商法方面的突出問題之一是缺乏對債權人的有效保護，同時又有許多不利于企業發展的“硬規定”。
不僅要從商事行為法角度加強對債權人的保護，還要從組織法及財產法的角度，對通過轉移財產、操縱子公司的方式逃廢債的企業責任人及控制者強化法律約束。要允許根據“揭開法人面紗”的原則透過直接的債務人公司向操縱逃債者追溯債權。要建立企業信用調查評估體系，政府也應按一定程序公開公司信息（首先是工商登記信息）。
還存在不少不利于企業發展的“硬規定”。如我國規定知識產權折股出資不能超過35％。這種規定在一定場合下導致低估創業者人力資本和知識資本價值，違反商事民定原則。為防止虛假評估可能侵犯債權人利益，較好的辦法是公開企業登記信息，對大企業，即使是非上市公司，亦應公開基本的資本負債信息。為既提高效率，又降低風險，市場經濟國家的經驗證明，最需要的是盡快建立更健全方便的信息公開制度和切實保護包括私人財產、嚴厲打擊逃債人的制度，而不是簡單的禁止或不合理的硬設“高門檻”規定。
（三）建立有利于大公司發展的產權制度
股份制公司是一種資本組織形式。推進大型股份公司的發展，一直是我國企業發展和改革工作的重點。發展大公司必須明確理順有關的產權制度。
第一，以承認公司獨立產權和強化股東及利益相關者權利為基礎，構建現代大公司的基本財產制度。
公司，特別是股份公司都有獨立的產權，即公司以法人的資格獨立經營它所有和管理的資產，包括處置資產、獲取收入。在市場經濟國家，公司的獨立產權得到法律充分保護，任何個人股東不能直接使用、支配公司的資產，即使所有股東的整體也不能隨意使用、支配公司資產，因為法律規定股東決定公司分立、清算要受程序約束，需債權人同意，決定公司分紅要考慮資本制度的約束。公司有自己的獨立產權是公司制度能不斷發展乃至成為最重要的企業制度的重要原因。早期的公司是合伙公司，以后為集聚資本實行了有限責任原則，否則誰也不敢當股東，因為它對公司的財務失敗要負連帶責任。但實行有限責任原則有可能減弱對公司債權人的保護，由此誕生了與有限責任原則對價的原則：公司的債權人保護原則。保護債權人的兩個基本制度安排，一是資本金制度，即公司必須有一定的資本金，并且股東分紅不能引致資本金減少，二是利息披露及債權保全制度，如公司分割必須向債權人報告并采取債權保全措施。這樣的制度安排，導致出現獨立的公司財產和物權有限的股東權。以后大公司開始出現“聽有和經營”兩權分離的情況，經營者住住不是股東，公司有獨立財產有利于經營者獨立經營，而股東主要關注財產運作績效。公司進一步長大，成為上市公司，公司有了很多一般小股東（一般投資者），為使大公司能更好地集聚資本，資本市場能更有效的運轉并發揮相應的資金供應作用，保護一般投資者的利益就成了公司制度進一步發展的必要條件。由此更需明確任何人不能損害公司的獨立價值。公司的獨立產權得到進一步加強。
經濟學家承認公司的獨立產權不是否定股東，尤其是控股股東通過董事及合法程序對公司的控制權或“所有權”而是強調在公司產權制度復雜化的情況下，公司經營和財產的獨立，是保護好相關者利益的關鍵性的制度安排。經濟學家和法學家對股東權，特別是股東所有權的含義的理解往往不同。經濟學家說股東有所有權通常是指股東本質上擁有的對公司的支配權，作為一種抽象，它舍去了具體的限制程序和條件。而法學家認為股東所有權僅指對股票的所有權或股權，股東對公司只有有限的他物權，若對公司實行全面控制則必須滿足嚴格的法律程序條件（如有多數股東權，按一定程序和條件行權）。
大公司“兩權分離”后出現了經濟學講的“”問題，即在信息不對稱的情況下，股東委托的人：公司管理者的目標可能和股東及企業目標不一致，公司管理者還有可能損害其它利益相關者-債權人、職工等的利益。為解決“”問題，最重要的制度安排，是要強調保護公司出資者-最大的風險承擔者公司股東的權力和利益。股東應對公司有剩余索取權和剩余控制權，特別是決定公司經營者 人事和激勵制度的控制權。為充分保護和適當平衡包括股東、債權人在內的公司各相關者的利益，公司還必須有合理的治理結構。
中國同時存在兩方面的問題：既有對公司獨立產權保護不夠的問題，又有侵犯公司股東，特別是小股東和上市公司的一般投資者權益的問題。
中國有必要修改有關法律強化對股東權的保護，需要詳細規定公司股東的自益權和共益權、公司經營者對股東的受托責任、強化公司財產轉移限制和追索制度、強化信息披露制度、建立股東代表訴訟等制度。
第二，通過完善公司治理促進大公司的發展。
公司治理結構是圍繞公司產權理順公司相關者關系的制度安排（即法律和商業慣例的總和）。狹義的相關者是指投資者、經營者和債權，廣義的相關者則還要加上職工和社區。合理的公司治理結構有利于理順各方關系，促進公司價值成長。公司治理結構的基本構架主要涉及公司的利益相關者關系處理機制、公司決策機構及其職責設置、激勵和約束機制安排三個方面。
1999年中共中央十五屆三中全會明確國有大企業的改革方向是實行公司制，要建立有效的治理結構。以后，包括證監會在內的許多機構及交易所、企業都加快了改善公司治理的進程。
但是無論是認識理念，還是基本構架、具體規則，中國包括國有和私人企業在內的大公司治理結構完善的任務還十分艱巨。
從目前的情況看，推進公司治理完善，首先要抓好以下工作。
樹立治理理念。合理的公司治理要有利于理順股東、企業、債權人及職工、社區的關系。但從公司財產制度角度看，首先要理順公司股東、經營者和債權人三者的關系。經營者根據法律及授權要有獨立經營的權力，同時對股東承擔保證公司財產安全及增值的受托責任，對債權人承擔及時還債的責任，要遵法守規。
合理界定公司機構的決策責任。股東會的主要責任是決定公司董事、分紅及批準與股東權利直接有關的決議。董事、董事會是公司的重大經營決策機構?？偨浝硎枪芾頉Q策執行機構。從目前的情況看，使國有企業的“股東代表機構”有效到位但不越位，所有企業（特別是上市公司）能有獨立、負責的董事會，是改善我國公司治理的關鍵環節。必須進一步明確董事、董事會職責，完善制度，形成以董事個人受托責任為基礎的董事會集體決策，與總經理在既受控又被充分授權條件下的“一長制”決策有機結合的體制，使公司“謹慎決策”，又能有決策和管理效率。為此要合理設計董事結構、明確董事責任、完善董事考核和激勵制度，要健全董事會組織，包括在董事會內設審計、提名、薪酬委員會，健全董事會工作制度。
要建立對股東負責，由董事會直接監控的職責明確、內外結合、覆蓋各個方面的公司監控體系。該體系對外充分重視披露信息，重視接受股東、媒體、公眾的監督，對內覆蓋從董事會到內部經營單位各環節，內控體制與治理結構結合；董事會對內控承擔戰略性的監控責任，總經理（CEO）承擔主要執行責任；各委員會承擔相應責任；健全制度及使各機構、責任人的責任落實到位，減少風險。
建立有效的經營者激勵約束機制。對國有企業經營者，有關改革的步伐需進一步加大。對非國有企業經營者，重在提升激勵約束機制設計的科學化、合理化水平。對經營者作用重大的財務薪酬制度應包括適當的長期激勵安排。
（四）修改完善法律，創造有利于社會主義市場經濟產權制度完善發展的法律保障
修改憲法，修改有關公有財產和私有財產有所區別的說法，明確任何合法資產都應受到平等對待。
修改民法，盡快出臺物權法、完善債法。有關法人基本制度的規范，應按有利于企事業發展和強化信息披露的方向進行調整完善。
知識產權法要按強化保護（包括個人的有關權利）、實施和結合國情調整的方向進一步健全。
規范企業的各種法律需要進一步完善。要修改公司法；規范集體企業的法律，建議按合作制法的方向調整，集體企業不宜設無產權主體的職工股，但為處理好歷史問題可有合適的過渡安排。
中國財政部長樓繼偉3日在阿塞拜疆首都巴庫發表演講說,強調面對全球金融危機給亞洲地區帶來的諸多新挑戰,亞洲發展中經濟體應加強協作和宏觀政策協調,攜手推進結構性改革,實現區域經濟的可持續發展。
樓繼偉是在巴庫舉行的亞洲開發銀行(亞行)理事會第48屆年會上一場主題為“重新審視亞太地區增長潛力和模式”的部長級研討會上做如上表述的。
亞行預測,亞洲發展中經濟體今年仍有望實現6.3%的增長,對全球經濟增長的貢獻率達到60%。但面對更加復雜的內部和外部經濟環境,越來越多亞洲國家開始重新審視其增長潛力和模式。
站在十字路口的亞洲經濟將走向何方?樓繼偉認為,亞洲發展中經濟體經受住了此次國際金融危機的沖擊,重要的原因就是亞洲經濟體自上次亞洲金融危機以來進行了一系列改革,同時實施了審慎的宏觀經濟政策。
不過,樓繼偉認為,近些年亞洲經濟體增速開始放緩,也暴露出發展中的一些深層次的問題,如人均GDP不高、基礎設施落后、宏觀經濟和金融市場穩定性容易受到外部環境影響等?！皯獙@些挑戰,各國需要調整發展戰略,轉變發展方式,進一步借助結構性改革拓展新的發展空間”。
面對共同的區域經濟發展目標,樓繼偉表示,希望亞洲發展中經濟體加強區域的互聯互通和宏觀政策的協調。“中方提出的共建 一帶一路 倡議秉持的是共商、共建、共享原則,不是替代現有機制,而是要在已有基礎上,推動沿線國家實現發展戰略對接、優勢互補,因此我們歡迎沿線國家和亞洲國家積極參與”。
他指出,亞洲各國也要積極參與國際規則的治理,通過加強南南合作等,積極發出亞洲聲音,提升亞洲區域的整體實力。
談及中國經濟,樓繼偉說,中國已進入“三期疊加”的經濟發展新常態,經濟增速從8-9%降到7%左右。中國當前實施一系列重大舉措,加快結構性改革,推動經濟轉型升級。
此外,針對中國面臨的老齡化挑戰,樓繼偉說,中國一方面努力將儲蓄轉化為投資以積累國民財富,另一方面,通過推進戶籍制度改革及加大對教育、城鄉醫療、養老等領域的投入并改革和完善相關制度,提高勞動力市場的靈活性和流動性,推動勞動生產率的增長。
美國著名學者伊曼紐爾·沃勒斯坦(ImmanuelWallerstein)在20世紀70年代提出“世界體系理論”。他認為,現代世界經濟體系是“中心-邊緣”結構,即存在著中心地區、邊緣地區和半邊緣地區三個組成部分。隨著近年來經濟全球化和區域經濟一體化趨勢的迅速發展,世界經濟體系開始向板塊與網絡并存結構轉型。板塊與網絡是一個矛盾的統一體,既相互矛盾,又相互依存。這種轉型將是一個長期的進程。它將對世界政治、經濟和國際體系產生重大影響。
一、世界經濟體系從“中心-邊緣”結構 向板塊與網絡狀并存結構轉型的特點
沃勒斯坦認為:“世界體系是一個社會體系,它具有范圍、結構、成員集團、合理規則和凝聚力?！彼麑懙?“表現為一個社會體系的特征是基于這樣的事實,即這個體系內的生活是獨立自足的,而且這個體系發展的原動力大體上是內在的?！蔽掷账固固岢?“迄今為止只存在過兩種不同的世界體系:一種是世界帝國,在這些世界帝國中,存在一個控制大片地域的單一政治體系,不論其有效控制程度減弱到什么程度;而在另一類體系中,在其所有的,或幾乎所有的空間不存在這樣的單一政治體系”。
根據沃勒斯坦的觀點,16世紀以前,“世界性體系”主要表現為一些世界性帝國,如羅馬帝國、中華帝國等。從16世紀開始,隨著資本主義生產方式的產生,開始以西北歐為中心,形成“世界性經濟體系”。它不同于“世界性帝國”之處在于,它有一個自成一體的經濟網絡,卻沒有一個統一的政治中心。在這個世界經濟體中占據有優勢地位的地區,主要是西歐和北美地區,是中心區域;而廣大亞非拉地區,由于受到歐洲國家的殖民統治,或是新獨立建成民族國家不久,是這一世界經濟體系的邊緣區域;在這兩者之間的是半邊緣區域。三個不同的組成部分承擔著三種不同的經濟角色:中心區域利用邊緣區域提供的原材料和廉價勞動力,生產加工制品向邊緣區域銷售牟利,并控制世界體系中的金融和貿易市場的運轉。邊緣區域除了向中心區域提供原材料、初級產品和廉價勞動力,還提供銷售市場。半邊緣區域介于兩者之間:對中心區域部分地充當邊緣區域角色;對邊緣區域部分地充當中心區域角色。
在冷戰時期,根據當時蘇聯的觀點,存在著社會主義市場和資本主義市場這兩個平行的世界市場體系。但這只是一個不長的插曲。冷戰結束后,這兩個平行的世界市場體系變為只有一個單一的世界市場體系。近年來,世界經濟體系的結構開始從“中心一邊緣”結構向板塊與網絡并存結構轉型,其主要特點有:
1.區域經濟合作和區域一體化趨勢迅速發展
近年來,區域經濟合作和一體化迅猛發展,開始形成歐盟、北美和東亞三個大的經濟板塊和其他一些較小的經濟板塊。
歐盟2004年擴大后,擁有25個成員國,人口約4.55億,總的國內生產總值達到12萬億美元。北美自由貿易區1994年開始實施,現在包括美、加、墨三國,人口約4.2億,總的國內生產總值接近13萬億美元。北美自由貿易區在世界上的影響不亞于歐洲一體化。東亞區域的經濟一體化和安全合作進程雖然起步較晚,但發展勢頭強勁。東亞國家已經開始構建“東亞共同體”的進程,中國將與東盟國家于2010年建立自由貿易區。如能實現,它將是世界上人口最多的自由貿易區,總人口將達近20億,經濟規模將超過3萬億美元。日本與東盟簽訂了一攬子經濟合作協議,決定在2012年實現經濟合作伙伴計劃。韓國已與東盟就雙邊自由貿易協定中的商品自由貿易達成協議。此外,中日韓正在就三國自由貿易安排開展聯合學術研究?！皷|亞共同體”如能建成,將形成與北美自由貿易區、歐盟三足鼎立的態勢。
北美和東亞經濟板塊中既包括發達國家,也包括發展中國家。其他發展中國家走聯合自強道路,也建立和加強了一些區域經濟合作組織,形成較小的經濟板塊,如非洲聯盟、東非共同體、薩赫勒-撒哈拉國家共同體、里約集團、南方共同市場、安第斯共同體、阿拉伯國家聯盟、海灣合作委員會等。
這些都促使世界經濟體系從“中心-邊緣”結構開始向板塊結構轉型。不過,板塊與開放并不一定是矛盾的,板塊也可以是開放的,出現開放性與板塊性并存。
2.跨國公司形成全球網絡
跨國公司是當今世界經濟中集生產、貿易、投資、金融、技術開發和轉移以及其他服務于一體的經營實體,是經濟全球化的主要推動者和體現者。20世紀80年代以來,跨國公司在全球取得迅速發展。冷戰的結束和轉型國家的改革開放,更給跨國公司的發展提供了良好的機會?，F在,全世界4萬多家跨國公司,對外投資總額超過1萬億美元,在世界各地的雇員達到7千萬人,已控制世界生產的40%、世界貿易的60%和國際技術貿易的60-70%。全世界100支最大的經濟力量中,跨國公司占一半以上,超過許多中小國家?？鐕菊诔矫褡鍑叶蔀閲H經濟活動的主體,其國際生產和經營正在實現全球范圍內的最佳資源配置和生產要素組合?？鐕菊际澜缟蠂H直接投資的90%以上,使國際直接投資年均增長近30%。2005年中國出口總額的58%來自外商投資企業,外商投資企業的貿易順差凈值占中國貿易順差總額的83%。同時,跨國公司加速在不同國家建立研發機構,以便最有效地利用當地科技資源,研制出最能適應市場的產品?！翱鐕驹谶@一全球化新階段中發揮了主導作用”?？鐕拘纬傻娜蚓W絡成為當今世界經濟體系的重要特征之一。
3.出現新型的三極貿易體系,若干發展中國家從邊緣向半邊緣甚至中心轉化,但中心區域國家仍能保持中心地位
現在世界上形成一種新型的三極貿易體系。它不僅與過去中心地區與邊緣地區之間貿易有所不同,而且是人類歷史上幾乎從未有過的。第一極是掌握創新工藝和服務的國家,第二極是擁有大量廉價勞動力的國家,第三極是原材料擁有國。第一種貿易是掌握創新工藝和服務的國家與擁有大量廉價勞動力的國家之間進行交換;第二種貿易是低工資地區與原材料擁有國之間進行交換;第三種貿易是擁有自然資源的國家用自己的資源與那些擁有技術的國家進行交換。
雖然掌握創新工藝和服務的國家主要是過去的中心區域,提供原材料和廉價勞動力的國家仍主要是過去的邊緣區域,但在貿易中的角色已發生重大變化,過去的中心區域已轉變為提供創新工藝和服務為主,而擁有大量廉價勞動力的國家轉變為直接生產加工制品出售給那些擁有技術的國家和提供原材料的國家。例如,中國成為“世界工廠和裝配車間”。這一方面表明,擁有大量廉價勞動力的國家和提供原材料的國家在世界經濟中的地位有所提高,開始逐漸擺脫邊緣化,甚至有些提供原材料的國家已經屬于中心區域;另一方面也說明,從“中心-邊緣
”結構向板塊與網絡并存結構轉型將是一個長期的過程。中心區域由于掌握著創新工藝和服務,仍具有很大的優勢。例如,服務部門的很大部分-金融服務、很多娛樂性服務,甚至還有教育部門-現在都可以進行貿易。許多服務的可貿易性第一次超過商品。而且,中心區域仍是“技術含量高、資本密集以及高工資產品所在的地區”。
世界經濟體系從“中心-邊緣”結構開始向板塊和網絡并存結構轉型,是在若干發展中國家從邊緣向半邊緣甚至中心轉化,但中心區域國家仍能保持中心地位的背景下出現的。
二、世界經濟體系向板塊與網絡狀并存結構轉型的主要原因
1.區域化與區域主義相互促進
區域化(regionalization)與區域主義(regionalism)是兩個有區別的概念。區域化是指某一區域內由非國家實體,主要是跨國公司在市場力量影響下進行貿易和投資所推動的區域經濟和社會一體化。而區域主義又稱“地區主義”,主要是指國家通過進行相互之間的經濟合作安排,建立各種多邊機制包括區域性的經濟合作組織,來推動區域經濟和社會一體化。
美國學者約瑟夫·奈認為,國際區域可以界定為地理上相聯系的一定數目的國家,它們處于某種程度的相互依賴;國際區域主義就是以區域為基礎的國家間的聯合或集團的形成。中國學者馬孆提出,區域主義具有“國際性、地緣性和組織性。國際性表明了區域主義屬于國際關系范疇;地緣性顯示了區域主義的存在范圍;組織性體現了區域主義的活動空間?！卑驳卖敗ず绽餇栒J為可以根據社會凝聚力(social cohesiveness)、經濟凝聚力(economic cohesiveness)、政治凝聚力(politicalcohesiveness)和組織凝聚力(organization cohesiveness)的程度高低所導致的地區相互依賴程度來分析區域主義。波恩·赫特和A·伊諾塔用“區域融合度”(re-gionness)的概念來表示區域主義的程度,并將區域融合度由低到高分為5個層次:地理區域(region area)、區域復合體(region complex)、區域社會(region society)、區域共同體(region community)、區域國家(region state)。
近年來,世界上區域化與區域主義都獲得很大發展,雖然在各地區發展情況有所不同。例如,在歐洲通常是區域主義發展快于區域化并推動這種進展;而在東亞是區域化發展快于區域主義并推動這種進展。
以東亞地區為例。東亞經濟的區域化自20世紀90年代以來發展很快。從1975年至2001年,東亞區域內貿易總量翻了6番,達到年均16%的增長率。中國市場經濟的迅速增長成為其重要發動機之一。中國(包括內地和香港)已成為東亞國家出口商品的主要吸納市場和貿易出超的重要來源。2004年日本對華貿易總額高達2132.8億美元,占日本外貿總額的20.1%,首次超過對美國貿易總額。中國成為日本最大的貿易伙伴。中國也成為韓國最大的出口對象國。1992年,中國與東盟10國的貿易總額僅為80.8億美元,2003年增加到782.5億美元,增長了近9倍。而日本與東盟10國的貿易總額2001年已高達近1300億美元。同時,東亞區域內相互投資也增長很快。例如,從1979年至1987年,東盟國家對華投資的合同金額僅為1700多萬美元。而從1988年至1997年的10年中,東盟國家在華投資項目共計13710個,協議外資為399億美元,實際投入金額為128億美元。近年來中國對東盟投資年增幅達60%。又如,至2002年,日本和韓國對華投資分別達到363.39億美元和151.19億美元,分別排名第3和第6位。2003年韓國海外投資的45.8%是投向中國。這些都促使東亞經濟朝一體化方向發展。
20世紀90年代后期以來,在東亞,國家推動的區域主義合作也有很大進展,包括“東盟+3”、3個“東盟+1”機制、中日韓合作機制和東亞首腦會議等。東亞國家實際上已開始構建東亞共同體的進程。這是冷戰后東亞崛起和國際地位上升的重要表現。
從某種程度上說,歐盟和北美區域主義發展是世界經濟體系中心區域國家力圖更長時間維持其中心地位的一種措施。
正如沃勒斯坦指出的:“世界經濟體的發展進程趨向于在本身發展過程中擴大不同地區間的經濟和社會差距作為一個整體,世界經濟體的不同地區之間受益不均的情況可能會同時不斷擴大?！眳^域主義實際上是對這種情況的應對措施,它與區域化相互促進所導致的區域經濟一體化的發展,是世界經濟體系結構板塊化的重要推動力之一。
2.亞非拉國家獨立和其中部分國家走上適合本國國情發展道路使一些邊緣地區國家實現跨越式發展
世界經濟體系轉型的重要特點之一,是一些邊緣地區國家實現跨越式發展成為中心地區國家。沃勒斯坦認為:“在現代世界體系的整個歷史中,中心國家的各種優勢一直在擴大,但特定國家試圖留在中心部分內的能力并不是沒有受到挑戰的事實上,在這種體系內,在長遠的歷史時期中,從結構上看,優秀分子的循環出現很可能是不可避免的,這意味著在一定時期中某個占統治地位的國家遲早要被另外一個國家取而代之。”
在12世紀,“從經濟意義上說,當時西北歐還是一個非常邊緣的地區?！钡捎诠I革命最早在這個地區取得進展,西歐和北歐實現了跨越式發展,在18世紀以后成為世界經濟體的中心地區。
亞非拉的許多地區在17世紀后逐漸淪為西方國家的殖民地和半殖民地,在政治上受到沉重壓迫的同時,在經濟上遭受殘酷剝削,導致貧困落后,成為世界經濟體系的邊緣地區。第二次世界大戰結束后,廣大亞非拉國家先后贏得民族獨立。其中一些發展中國家在重新掌握自己命運后,逐漸探索出適合本國經濟發展的道路,成為新興工業化國家。20世紀70年代末,中國走上改革開放道路。蘇東巨變后,出現了一批轉型國家,其中一些國家也走上一條適合本國的經濟發展之路。美國高盛公司將巴西、俄羅斯、印度和中國作為新興國家中的金磚4國(BRICs),認為它們將成為全球經濟中的重量級國家。該公司2005年12月報告預測,如果不出意外的話,中國經濟可能會在2040年超過美國成為世界第一經濟大國,印度在2033年可能超過日本成為世界第三經濟大國,BRICs總共的國內生產總值可能在2041年超過西方6國(G7減去加拿大)。高盛公司還將孟加拉國、埃及、印尼、伊朗、韓國、墨西哥、尼日利亞、巴基斯坦、菲律賓、土耳其、越南作為排在BRICs之后的新興的N-11國。這些新興的金磚4國(BRICs)和N-11國幾乎都是過去的邊緣地區或半邊緣地區國家,現在它們的經濟地位正在發生重大變化。
最近幾年,發達國家和發展中國家的經濟對比正在發生變化。據國際貨幣基金組織統計,2005年,新興國家經濟產值占世界總產值的一半以上。這是自歐洲工業革命以來的第一次。新興國家經濟平均增長速度達到6%,而發達國家是2.4%。這些國家的出口份額增長到42%,而1970年時僅占20%。在貨幣市場,新興國家目前擁有的外匯儲備占世界的2/30
3.新科技革命發展推動世界經濟體系形成網絡狀結構
20世紀80年代以來,人類社會正在經歷一場新的科技革命。以信息技術、生物工程技術、新能源技術和納米技術等為代表的科技進步日新月異。科技創新 出現群體突破態勢,新的技術群和新的產業群蓬勃發展?？茖W技術進入了前所未有的密集創新時代。許多重大創新出現在學科交叉領域,自然科學與人文科學相互滲透?？蒲谐晒D化為現實生產力的周期越來越短,技術更新速度日益加快。科技與經濟、教育、文化、社會等的聯系日益緊密。而且,“當今世界收集、儲存、獲取和傳輸信息的邊際成本正趨近于零,這種情況可謂前所未有。能夠進入因特網的人,全球已逾10億。也許更令人驚異的是,約有15億人使用移動電話。因特網無線接入潛力無限。”
特別是全球即時通訊技術和先進運輸技術的發展,促進跨國公司形成全球范圍內的最佳資源配置和生產要素組合,從而推動世界經濟體系形成網絡型結構。
以信息技術革命為核心的新科技革命在極大地推動生產力和生產關系發展的同時,還有力地推動了經濟全球化趨勢的發展。
4.經濟全球化趨勢促進世界經濟體系形成板塊與網絡狀并存結構
經濟全球化是指生產、貿易、投資、金融等經濟行為在全球范圍的大規?；顒?是生產要素的全球配置與重組,是世界各國經濟高度相互依賴和融合的表現。在國際競爭日趨激烈的形勢下,經濟全球化呈現出全方位發展的態勢。世界各國之間、各地區之間在經濟、貿易、投資、金融等領域的相互滲透和相互依存大大加深,經濟間相互流通的障礙不斷減弱,經濟融合的需求在日益加強。二戰后初期,世界貿易額僅為500多億美元。而到2000年,世界貨物貿易總額近6.2萬億美元,世界服務貿易總額達1.4萬億美元,兩項相加總額已高達7.6萬億美元。2006年,僅全球商品出口額就將超過10萬億美元,整個出口比重將達到全球產量的30%,而10年前這一比重僅為20%。世界經濟正在逐漸地真正形成為一個不可分割的有機整體。全球市場加速形成,區域一體化蓬勃發展,世界各國的相互依存達到了空前程度。雖然世界經濟體系的一個重要特點是不斷把外部區域變成邊緣地區,但在經濟全球化趨勢的沖擊下,世界經濟體系外的國家已屈指可數。
經濟全球化趨勢從兩個方面促進世界經濟體系板塊與網絡并存結構的形成。
首先,跨國公司形成的全球網絡成為當今世界經濟體系呈現網絡型結構的主要原因。特別是中心區域國家跨國公司的全球布局促進了這種網絡型結構的發展。
其次,經濟全球化趨勢導致區域經濟一體化趨勢的發展。在經濟全球化趨勢中,面對發達國家建立經濟集團的情況,廣大發展中國家不得不加快區域經濟合作和區域經濟一體化,以增強自身競爭力。正如沃勒斯坦指出的那樣:“世界體系的生命力是由于壓力的作用把世界體系結合在一起,而當每個集團不斷地試圖把它改造得有利于己時,又使這個世界體系分裂了?！?
例如,2000年7月,非洲統一組織第36屆首腦會議通過《非洲聯盟章程》,決定在非洲統一組織基礎上成立非洲聯盟(簡稱“非盟”)。2001年7月,非洲統一組織第37屆首腦會議通過“非洲發展新伙伴計劃”,目標是消除貧困,實現可持續發展,開展雙邊和多邊合作,推動非洲大陸經濟一體化。2002年7月,非盟正式接替非洲統一組織。非盟有53個成員國。20世紀80年代,非洲國家經濟增長超過2%的只有6國,20多個非洲國家經濟負增長,被喻為“失落的10年”。20世紀90年代初,非洲在政治動蕩和經濟困境中苦苦掙扎。1994年經濟形勢開始逐步改善。非盟成立后,經濟明顯好轉。據世界銀行統計,非洲2003年經濟增長為3.4%,2004年為3.8%,2005年達5%。2006年1月舉行的非盟第六屆首腦會議探討了在非盟基礎上建立非洲合眾國的可行性。
當前的區域性經濟合作和區域經濟一體化是在全球化趨勢背景下發展的,成為經濟全球化的有機組成部分,實際上是通向全球化的一個階段。因此,世界經濟體系結構板塊化趨勢實際上是各國順應全球化潮流,利用全球化機遇,防止和抵御全球化負面影響的結果之一。經濟板塊是全球化的一個階段。許多新型的、多層次、多種類的區域經濟合作機制主要是地緣經濟的產物,是區域經濟一體化和區域主義的集中體現。
三、世界經濟體系向板塊與網絡狀并存結構轉型的主要影響
沃勒斯坦曾預言:“當21世紀中葉資本主義世界體系讓位于后繼的體系(一個或多個)時,我們將看看這后繼體系是否會更平等。我們不能預測它會是一個什么樣的體系,但能通過我們目前政治的和道德活的動來影響其結果。占人類四分之一的中國人民,將會在決定人類共同命運中起重大的作用?！睆默F在來看,板塊與網絡并存結構將是這種后繼的世界經濟體系的重要特點之一。
世界經濟體系向板塊與網絡并存結構轉型將產生的主要影響包括:
1.既刺激又抑制貿易保護主義
一方面,世界經濟體系中的板塊化趨勢使貿易保護主義有所抬頭。近年來,西方國家,特別是美國和歐盟國家的貿易保護主義有所上升。它們經常揮舞反傾銷的大棒,對包括中國在內的發展中國家的商品設置更多的貿易壁壘。導致這種情況的其中一個原因是世界經濟體系中的板塊化趨勢。
但另一方面,世界經濟體系中網絡型結構的發展又成為抑制貿易保護主義的一個重要因素。因為在跨國公司的全球網絡結構越來越發達的情況下,如果一國對從另一國進口的商品征收高額關稅,就可能也打擊到本國跨國公司在對方國家投資的企業。這使得貿易保護主義的“雙刃劍”作用更為明顯。各國在考慮實施貿易保護主義措施時將更為謹慎。
2.世界經濟重心開始由大西洋地區向亞太地區轉移
自18世紀歐美主要國家相繼發展成為資本主義強國起,世界經濟重心在大西洋地區。近年來,隨著中國和其他亞洲國家經濟的迅速發展和在國際事務中作用的上升,世界經濟重心開始由大西洋地區向亞太地區轉移。亞太地區人口約30億,占世界總人口的半數以上。僅亞太經合組織(APEC)的21個成員人口就占世界總人口的45%、國內生產總值(GDP)之和占全球生產總值的57%,擁有全球58%的制造業,貿易占國際貿易的一半以上,增長占全球總量的70%。其中,亞洲在全球國內生產總值中已占23%,而且這一比例仍在上升。亞洲外匯儲備總和達2.35萬億美元,占世界外匯總儲備的半數以上。2004年東亞地區經濟增長率達7.6%,是全球經濟增長最快的地區之一。在其中,中國自20世紀80年代以來保持了9%的經濟年增長率。2004年中國的外貿總額突破萬億美元,達到11548億美元,一躍成為世界第三貿易大國。其中,同亞太地區的貿易額為7600億美元,占中國進出口總額的72.7%。印度政府預計,今后5年印度經濟將會以7-8%的速度增長。在美國的對外貿易中,出口的1/3、進口的2/5是與亞洲進行的。近年來,美國與亞太地區每年雙邊貿易總額超過7000億美元。在新興的金磚4國(BRICs)中,有兩個半是亞洲國家(即中國和印度兩國,俄羅斯算半個)。在新興的N-11國中,有9個是亞洲國家。新加坡內閣資政李光耀認為,世界“經濟重心”從大西洋向太平洋地區轉移。美國前國務卿亨利·基辛格指出:“在我們這個時代,中國的崛起具有更加重大的歷史意義,這實際上標志著世界事務的重心由大西洋地區向太平洋地區的轉移?！庇捎跉W美國家現在仍掌握創新工藝和服務的優勢,因此其經濟中心地位還會保留相當長時期。在這一過渡時期,世界經濟體系中將出現歐盟、北美、亞太三個中心區域并存。
3.發展中國家在國際經濟機制中將會有更大的發言權
由于世界經濟體系中原有的“中心一邊緣”結構逐漸轉型為板塊與網絡并存結構,新的世界經濟體系與原來的體系相比將顯得較為平等。
現有 的國際經濟機制是第二次世界大戰結束后以美國為首的西方國家建立起來的,包括世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)、世界貿易組織(WTO)等。美國等西方國家在這些國際經濟機制中占主導地位。
隨著亞洲國家的崛起和若干發展中國家逐漸擺脫邊緣地區的地位,發展中國家在國際經濟機制中的影響力和發言權有望上升。例如,2006年4月,美國國際經濟研究所高級研究員、美國財政部前部長助理埃德溫·杜魯門(EdwinTruman)發表了《國際貨幣基金組織改革戰略》一書,其中提出關于IMF改革的建議。他認為,國際貨幣基金組織已經失去了其獨特作用,面臨著身份危機,正在失去許多主要新興市場國家以及工業化國家的支持。他提出的三個建議之一是:國際貨幣基金組織應重新調整其投票權的分配,立即將至少10%的投票權從傳統工業化國家轉移給新興市場國家,特別是亞洲國家。這一重新調整只有通過提高IMF份額才能實現。與此同時,他建議歐盟應承諾逐步將其在IMF的代表權集中為一個席位。為此,歐盟應在2006年底前啟動這一程序,先將10個席位減為7個席位。美國應說服歐盟加快這一進程。他還建議,在選擇下一任IMF總裁和世界銀行行長時,應實施公開和透明的程序,放棄現行的IMF總裁由歐洲人擔任和世界銀行行長由美國人擔任的做法。
發展中國家為了維護自己的權益和推動國際經濟秩序向公正合理的方向轉變,依靠區域合作組織協調在國際組織談判中的立場。例如,非洲聯盟貿易部長會議2006年4月14日通過的《內羅畢宣言》表示,非洲國家將繼續為在2006年底前完成世界貿易組織多哈回合談判而努力,有關各方必須履行在多哈回合中所作的有關推動發展的承諾,以使非洲國家和其他地區的最不發達國家的發展需要和關切得到重視。與會部長們提出,歐盟和美國必須重視它們同非洲之間貿易不平衡問題,必須大幅削減扭曲貿易的各種補貼。
一些發展中國家為了發揮相互之間經濟的互補性,避免強國與弱國之間的不平等競爭,也在推動平等互利基礎上的自主區域一體化。例如,美國在十幾年前提出建立“美洲自由貿易區計劃”。但美國一邊談判,一邊加強貿易保護主義的做法使拉美國家對美國的提議疑慮重重。近年來,美國相繼對進口鋼材提高關稅,對中美洲和加勒比國家取消服裝進口優惠,特別是美國國會通過新農業法案,大大增加了對農業的補貼,這些保護主義措施引起了拉美國家的強烈不滿。為應對在該地區擁有經濟壟斷地位的美國主導的“美洲自由貿易區計劃”,委內瑞拉總統查韋斯2004年提出“美洲玻利瓦爾替代方案”。該方案主張“在團結、合作的基礎上實現拉美和加勒比地區一體化”。2006年4月,委內瑞拉、玻利維亞、古巴簽署關于玻利維亞正式加入“美洲玻利瓦爾替代方案”的協議以及旨在加強三國經濟合作的《人民貿易協定》。這將對拉美地區的政治經濟格局產生深刻影響。
4.將促進整個國際體系的轉型
隨著經濟全球化趨勢迅猛發展,世界正逐漸進入全球化時代,這一時代的主題是和平與發展。
國際政治經濟學認為,國際經濟相互依存正在改變國際關系的性質;同時,政治體系影響經濟體系,政治因素影響經濟政策的制定。世界經濟體系從“中心一邊緣”結構向板塊與網絡并存結構轉型,不可避免地促進整個國際體系的轉型,對國際體系中的“金字塔”型等級制結構是一個重大沖擊,從而將使未來的國際體系建立在較為平等的經濟基礎上。
現存國際體系的一個主要特點是建立在國家主權原則基礎上的無政府狀態下的均勢體系。近年來,特別是冷戰結束后,隨著經濟全球化趨勢、區域經濟一體化趨勢、世界多極化趨勢不斷發展和各國之間共同利益的增加,無政府狀態下的國際均勢體系正在逐漸向以相互依存狀態為主要特征的新的國際體系演變。
公正合理的國際政治和經濟秩序應該建立在這種以相互依存狀態為主要特征的新的國際體系基礎上,并以和平共處五項原則為準則。從理論上來說,建立在均勢基礎上的多極化難以實現持久和平,這是因為經濟和政治不平衡發展的規律會一直起作用。而建立在相互依存基礎上的多極化才能真正實現大國之間的和平。
從長遠來說,相互依存狀態的國際體系還將繼續發展為一體化條件下的國際體系,這將為進一步建立和諧世界奠定基礎。因為隨著世界力量結構多樣化和經濟全球化的發展,國際力量之間的關系將由平衡發展到均衡,再發展到和諧。因為國家利益仍將是各國最優先考慮的因素,所以和諧實際上將必然是建立在各國間經濟一體化和政治一體化基礎上的利益和諧。只有建立在利益和諧基礎上的國際政治和經濟新秩序,才能有助于實現一個持久和平、共同繁榮的和諧世界。
陳永
市場經濟體制指的是市場在資源配置中發揮主導作用的經濟運行體制。而財政作為政府調控經濟的一種手段，它在市場經濟體制中存在的必要性是什么？對此，我們可以從以下幾個方面進行分析：
一、 國家的存在是財政存在的充要條件
財政是國家憑借其政治權力參與國民收入的分配。國家在出現后，它并不進行生產。然而，為了維持它自身的存在和運轉，國家又必須從國民收入中分到一塊來滿足自己的需要。由于國家不進行生產，它不可能通過交換的形式來獲取它所需的社會產品，它所擁有并能加以運用的，只有強制性政治權力。國家憑借強制性的政治權力參加社會產品的分配，就是原始的稅收——財政收入的主要形式。另一方面，國家為了維持自身存在和運轉消耗社會產品的過程，就是財政支出。因此，國家的存在是財政存在的充要條件。只要國家存在，財政就能夠存在；只要國家存在，財政就必然存在。財政的存在，只需要國家這個唯一的前提?？梢哉f，財政是國家內生的一種東西。從古代的奴隸制國家、封建國家，到現代的計劃經濟國家，無不如此。在執行市場經濟體制的國家中，國家仍然是財政存在的充要條件。與財政的這種存在必要性相關的是財政籌集收入的職能。
二、 市場經濟體制下財政存在的必要性得到了擴展。
市場經濟體制下，市場對資源配置起主導作用，市場上的一切經濟行為都是按照價格機制運作。古典經濟學家們認為，完全競爭的市場機制可以通過供求雙方的自發調節，使資源配置和社會生產達到最優狀態，即所謂的“帕累托最優”。如果情況真是這樣，財政的作用就應該只限于籌集政府收入，它存在的必要性也就只是源于國家的存在。但是，我們看到，現實情況并不是這么理想，在市場經濟體制下，我們對財政存在必要性的認識還應該更進一步。問題主要在于完全競爭的市場機制只是經濟學研究中的一種理想，在現實生活中并不具備形成完全競爭市場所需的全部條件。而只要有某一條件沒有得到滿足，市場機制在實現資源有效配置上就有可能出現失靈。
西方經濟學家對市場失靈現象進行了分析，認為導致市場失靈(market failure)的根本原因在于價格信號并非總是能如實反映社會邊際效益和社會邊際成本。具體來說，市場失靈有以下幾種情況：
1、公共產品
公共產品是市場失靈的一個重要領域。西方經濟學認為產品分為私人產品和公共產品。薩繆爾森在其《公共支出的純理論》（The Pure Theory of Public Expenditure）一文中給出了公共產品的定義：純粹的公共產品指的是這樣的物品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種物品或勞務消費的減少。西方經濟學家根據薩繆爾森的定義，總結了公共產品相對于私人產品的特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。由于公共產品具有上述特征，市場對公共產品的生產進行資源配置時，就會出現失靈的現象。一般來說，由于“免費搭車”現象的存在，完全由市場決定的公共產品的生產量是不足的。在這種情況下，政府就應該設法增加公共產品的供給。
2、外部效應
所謂外部效應，是指私人邊際成本和社會邊際成本之間或私人邊際效益和社會邊際效益之間的非一致性。即某些個人或廠商的經濟行為影響了他人或廠商。卻沒有為之承擔應有的成本費用或沒有獲得應有的報酬。由于私人經濟主體主要以追求私人利益最大化為目標，所以對于帶有外部效應的物品或勞務的供給不是過多就是不足。外部效應除了影響社會經濟效率之外，由于外部效應導致的成本或報酬分擔不合理，它也會妨礙社會的公平。所以政府應當對外部效應進行矯正，將外部的成本或報酬內部化，使帶有外部效應的產品的生產數量改變到合理的水平。
3、壟斷
當一個企業可以通過減少其產品的供給，使其產品的售價高于邊際生產成本時，就形成了壟斷。由于壟斷者能夠操縱市場價格，它追求利潤最大化的辦法是將其產量確定在產品邊際效益等于邊際生產成本的水平上。結果是造成市場上該產品的供給量不足，價格偏高，造成社會效率的損失。對此，政府部門應該進行干預，通過法律和經濟手段保護有效競爭，排除壟斷對資源有效配置的扭曲，強迫或鼓勵壟斷者增加產量，降低價格，使該產品的售價等于其社會邊際成本，以避免社會效率的損失。還有一些行業的規模效應很明顯，如果政府不加干預，就會自然形成壟斷。對這種自然壟斷行業，政府也應該及時加以干預，也可以劃歸政府來經營。
4、信息不完全和信息不對稱
信息經濟學的觀點認為，市場經濟中經濟主體掌握的信息總是不完全的，要獲得更多的信息，需要付出“信息搜尋”成本；此外，市場在交易中總是存在信息不對稱，交易一方總是比另一方有著更多的信息或有著更低的信息搜尋成本。由于市場經濟主體在交易中總是根據自己所擁有的信息作出決策的，信息不完全和信息不對稱必然導致市場失靈，資源配置偏離帕雷托最優。
5、宏觀經濟領域的失靈
市場機制在實現資源配置方面的失靈，不僅在微觀經濟中表現為上述偏離帕雷托最優的情況，市場失靈同樣也反映在宏觀經濟領域中。對宏觀經濟領域中資源配置效率的考察所依據的指標主要有：就業水平、物價水平和經濟增長狀況。但自發的市場機制并不能自行趨向于充分就業、物價穩定和適度的經濟增長。市場失靈在宏觀經濟領域中主要表現為收入分配不公和經濟波動與失衡。為此，政府也必須對經濟進行調控。
但在現實中，市場失靈并沒有使市場經濟制度崩潰，經濟學家們普遍認為，在現實中應該有一條挽救市場失靈的途徑。 其中，除了認為應由政府干預來解決市場失靈問題的觀點之外，還有一些經濟學家主張通過擴大市場覆蓋面（即市場完全化）和提高市場效率來挽救市場失靈，但在實踐中都是不成功的。西方經濟學家在對多種解決市場失靈的方法進行分析后得出結論：由于市場失靈的存在，要優化資源配置，必須由政府進行干預。這就是市場經濟體制下財政存在必要性的又一體現。
于其他手段相比，財政手段在解決市場失靈問題中具有以下優勢：
1、財政手段比較靈活，稅率和補貼額可以根據外部性情況及時加以調整。
2、財政手段的管理費用低，避免了產權界定和市場交易的巨大費用。
3、財政手段在技術上比界定產權、擴大市場覆蓋面更易于操作。
三．市場經濟體制中財政職能的界定
根據上述對財政存在必要性的分析，可以得出在市場經濟體制中財政所應具有的職能。市場經濟體制下，對經濟的調節應以市場機制為主，在市場機制能夠完成資源有效配置的領域，政府就沒必要介入。只有發生市場失靈時，政府才應該介入其中。但政府介入的最終目的仍是為了維護或確保市場的正常運作，達到資源的有效配置。財政作為政府干預市場的手段之一，它的職能也只能限定在市場失靈的范圍內。在市場經濟體制下，財政的職能主要有以下三個方面：
1、 資源配置職能。
財政的資源配置職能主要體現在提供公共產品上。公共產品所具有的非競爭性和非排他性的特征決定了它難以由私人部門通過市場提供，只能有財政來進行供給。其次，財政履行資源配置的職能還可以實現外部 效應的內部化，并解決壟斷的問題。
2、 收入分配職能。
我們在前面提到，在市場機制作用下所決定的初次分配狀況極不公平。這樣客觀上就要求社會有一種有助于實現公平的再分配機制。市場本身不能提供這種再分配機制，只有依靠政府以非市場的財政手段來完成這一任務。在這一點上，財政可以說天然地具有作為進行再分配工具的有利條件——強制課稅權。這使得財政可以大規模地介入國民收入分配，通過稅制設計上的巧妙安排，如征收累進的所得稅，把資金從那些收入偏高的人們手中征集上來，然后，再通過各種類型的轉移性支出項目，如醫療保險、食品券補貼等，把資金轉移給那些收入偏低的人們。
3、 穩定經濟職能。所謂穩定經濟，就是指政府作為市場上的一種經濟力量，運用宏觀上的經濟政策手段有意識地影響、調控經濟，實現就業水平、通貨膨脹水平及經濟增長的協調。這一職能是建立在市場經濟不可能自動、平穩地向前發展的認識基礎上的。在政府所擁有的各種宏觀經濟政策手段中，財政的地位舉足輕重，它在維持總供求的大體平衡方面具有重要的作用。例如，在總需求超過總供給時，政府可以減少財政支出或增加稅收，通過壓縮公共部門和私人部門需求來抑制社會總需求。在總需求小于總供給時，財政又可以通過擴張公共部門和私人部門需求來擴大社會總需求。除此之外，還可以通過財政上的制度性安排，使財政發揮某種“自動”的穩定作用。
我國正處在經濟轉軌時期，關于財政職能范圍的界定，眾說紛紜。通過對財政存在的理論基礎進行分析，可以更清楚的認識這一問題。
來源：江蘇財經信息網
一、引言
保護環境和合理利用自然資源，是實現人類社會可持續發展的前提和關鍵。環境和發展研究已成為當今世界的重要課題。從歷史的角度來看，隨著一場與工業革命意義同樣重大的“環境革命”的誕生，環境資源保護法（以下簡稱“環保法”）正日益受到人們的普遍重視，從而成為第二次世界大戰以來發展最快的法律之一。作為一門新興的法律，環保法是多部門法發展的結果，憲法、行政法、民法、刑法、訴訟法等部門法在環境保護方面的發展，不僅使其成為環境法體系不可或缺的組成部分，也使其原理成為環保法理論體系的重要支柱。
我國是一個處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中的發展中國家，目前正面臨著發展經濟和保護環境的雙重任務。隨著我國現代科技的進步和經濟的發展，不僅給人們的物質文化生活帶來空前繁榮，也造成了許多環境問題。一方面使原本某些方面的立法空白凸顯出來，另一方面也使得原本環境法體系中的一些內容因不適應當前的形勢而亟待修改。1下文將就我國現行的環保法的體系所存在的一些缺陷及產生這些缺陷的原因進行初步探討，并提出有關建議，以期不斷完善我國的環保法，更好地為經濟建設服務。
二、環保法體系的缺陷及原因
關于我國環保法體系的劃分方法，可謂仁者見仁，智者見智。但普遍都認為環保法是一個獨立的法律部門，并形成了以憲法關于環境資源保護規定為基礎，一綜合性環境基本法為核心，其他相關部門法關于環境保護的規定為補充，以及包括污染紡織、自然保護、環境糾紛處理、損害救濟、環境管理組織等內容的環境法律、法規、制度和環境標準組成的體系。2但由于經濟的發展而不斷產生新的環境問題，且我國的環保法體系相當一部分帶有濃厚的計劃體制色彩，在現今市場經濟條件下，所有上述這些缺陷日益阻礙著經濟的發展、社會的進步，迫切要求加大力度完善我國的環保法體系。以下將從這些缺陷產生的原因出發，分別論述之：
㈠、體系外部原因所帶來的缺陷
隨著市場經濟體制的確立及經濟建設的不斷發展，新的環境資源保護關系不斷出現，必然要求新的環保法的制定實施，再繼之便是環境司法要適應新的環保法體系的要求。體現在外部層次上，即為立法上的空白，亦可稱為滯后性。所謂滯后性，指環保法在時間上總是落后于環境問題的要求及實踐發展。滯后現象已為各國環境法的發展歷史所證明。有三方面的原因造成了這種滯后性：3⑴、國家權力觀念。環境問題只有發展到影響社會安定和發展時才成為現代國家行政管理的對象。⑵、環境問題的嚴重程度和環境意識。一般說來，環境意識落后于環境問題的發展程度，而環境意識在行政管理領域又直接制約著管理制度，這必然帶來滯后性。⑶、反饋機制自身的限制。系統的復雜性，反饋環節的多元化及立法程序上的時間限制都會引起這種滯后性。從解決方法上看，滯后性只能事后進行完善，不可能從根本上避免。當然，立法時在現實可行性基礎上充分考慮環境問題的發展趨勢，使立法具有一定的超前性，這在實踐中是可行的，也是可取的。
㈡、體系內部原因所引起的缺陷
從環保法體系內部來看，作為體系組成部分的相關法律、法規的改變都會相應地改變環保法體系的內容和影響環保法的執行。而且，從整體上看，我國現有環保法體系的結構還不完整，子系統不周全，導致系統功能不完善，使環境資源保護關系中的某些環節尚無適當的控制手段。具體說來有：
1、功能不協調。從實踐上看，它表現為某一環境問題未被調整或進行了互相矛盾的調整，亦即有的環境法律系統間作用互相矛盾或存在空白點。初步看來，這有兩個原因：⑴、系統結構不完整，某些應有的法律制度尚未確定。（這和立法的滯后性是有根本區別的）⑵、系統結構不合理，有的制度間未能很好地配合。如排無收費和水源利用政策及市政工程管理等方面就存在著配合不周的問題。
2、有的子系統不符合技術合理性。環境問題首先作為一個技術經濟問題而存在，其產生原因是各類技術的不合理運用，最終解決也只能依靠技術進步。環保法要產生有效的作用，它本身必須合理，即：⑴、內容滿足技術合理性。許多制度是環境保護領域內技術規范的發展，應符合環境科學的規律和要求。⑵、結構滿足操作技術合理性。環保法是通過法律對社會進行調整控制的一種工具和方法，必須有適應的結構和程序保證操作上的合理性，使之符合市場經濟和法制建設的一般規律。4但是，目前我國環保法在這兩方面或多或少存在某些問題，如環境影響評價制度中的公共參與問題、現場檢查制度問題、“三同時”制度問題，等等?？偟目磥?，作為技術性很強的環保法，在我國并未體現出這一特點，而更多的是一般的原則制度的規定。
三、環保法體系的完善
我國正處于經濟體制轉軌時期，這段期間也是政治、經濟、社會變動最大的時期。環境立法問題就在這高度變遷的時空中，不斷受到試煉，不斷受到調適。由此而形成的環保法，也就因而帶有濃厚的動態氣息?，F階段完善我國的環保法，應從以下兩方面考慮：
㈠、環境立法對完善環保法的前提作用
這里所講的立法，僅包括制定新的法律規范。沒有環境立法，就沒有環保法體系，環境司法更無從談起。因此，完善環境立法是完善環保法體系的一個前提條件。而“立法的發動、進度及內容未必單純是事理與民意的結果，而會 因政治、經濟、社會和文化的靜態結構和動態發展而有不同的演變?！?目前，盡管環境立法領域空前活躍，但從整個國家的經濟發展來看，還未能完全跟上。因此，加強環境立法，完善環保法體系，促進體系整體功能的發揮，保護和改善環境，防止污染和破壞，是一個十分迫切的任務。
鑒于環境問題的四項特色即科技關聯、利益沖突、隔代平衡、國際關聯，6當前加強環境立法，完善我國環保法體系，應注意以下幾個方面的問題：⑴、環境立法要突出自然規律。環境立法的目的之一就是要維護生態系統的平衡，保護和改善人類的生存環境。因此，環境立法要突出自然生態規律的要求與發展。⑵、環境立法要充分體現經濟規律。環境問題使經濟發展的產物，各國實踐證明，只有發展經濟，才能最終解決環境問題。因此，在環境立法時，要充分體現經濟規律的要求，以環境保護來促進經濟的發展，用法律來教育人們提高對環境保護和經濟發展辯證關系的認識，以環保來促進經濟的發展。⑶、環境立法要體現“地球一體”的觀點。在國際關聯的特色之下，環境行政容易衍生外交、國防及國際勢力介入等現象，造成環境問題的復雜化。7故環境立法應從整體角度考慮環境問題，把我國的環境問題納入世界環境問題的范圍內進行考慮。
此外，在立法的進程中，應見賢思齊，認真學習環保先進國家的制度和經驗，并可以有條件地援用歐美、日本等國環境法律所通用的管制手段，以便及時、高效地解決環境問題。
㈡、健全現有制度，協調體系內部的功能
1、從技術上完善現存的相關制度。這是改善環保法體系的重要措施。首先，應加大處罰力度?？蛇m當引用不同程度的刑罰，但應認識到環境問題多元因應的執行手段中，刑罰只是其中的一種，且適用刑罰不得背離環境問題的特質與刑罰最后手段的定位。其次，應加強科技在解決環境問題的作用，事實上科技是解決環境問題的根本途徑。建議在現行環保法體系的基本原則中加入“科技促進”一項，以彰顯科技的重要性。再次，“公共參與”這一原則在立法中雖得到體現，但在現實的決策運行中，卻往往拋開公共力量而自行決策，或多或少地損害了公共的利益。故有必要將公共參與落實到實處，如通過聽證、質詢、述職等途徑將之制度化。但同時也應注意不宜一味主張多參與，而應在參與的時機、范圍、方式與效力上，妥為規劃，并由整體的角度出發，健全相應輔助措施，以免造成公共參與的錯置。
2、協調各制度的功能。各制度的協調依賴于其內容銜接和控制手段的協調，即⑴、內容銜接，不留任何空白點，控制環境行為的各主要方面和環節。⑵、內容協同，功能協調，制度間不應有矛盾點。這是由環保法體系內部各組成部分具有共同目的性所決定了的。
