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【關鍵詞】 道路交通事故
【摘要】 目的 探討道路交通事故致重癥多發傷復合傷病人的急救與治療。 方法 回顧分析了我院1997年10月~2004年10月7年間我院649例道路交通事故致重癥多發傷復合傷病人的救治經過方法及結果。 結果 649例中647例滿意出院,2例死亡。 結論 建立一個自上而下的急救網絡是搶救成功的前提,首診急救醫師對傷者要有一科學判定并集中力量現場搶救致命傷,優先搶救“急、危、重”傷員,密切觀察和有效處理多發傷。
【關鍵詞】 道路交通事故 重癥多發復合傷 救治
我院自1995~2004年間共收治649例道路交通事故致重癥多發傷復合傷患者進行分析,認為道路交通事故傷因傷情復雜急重,合并有多部位傷或夾雜有燒傷燙傷等復合傷,要提高搶救成功率,應建立一個具有豐富急救經驗、組織協調能力強、以外科醫師為主的急救小組,對就診的傷員迅速做出診斷,集中力量現場搶救致命傷,密切觀察和有效處理多發傷復合傷。搶救過程應急而不亂,臨床和輔助科室醫、護、工有效分工合作,優先搶救“急、危、重”傷員?，F 將急救體會總結如下。
1 臨床資料
1.1 一般資料 本組男490例,女159例;年齡3~71歲,其中16~40歲401例,占61.8%。傷情分布:2個受傷部位481例,3個以上受傷部位168例;顱腦傷為主318例,胸傷為主67例,腹傷為主31例,四肢、骨盆、脊柱傷233例,合并燒傷燙傷9例,見表1。
表1 本組患者一般資料 略
1.2 治療方法
1.2.1 早期救治 接診后應首先了解外傷史(時間、部位、傷后表現和初步處理,有無飲酒及使用藥物史、關系到有無酒后駕車等違反交通法規等情況),查看呼吸、瞳孔及傷部情況,了解血壓、脈搏及胸腹腔情況,確保呼吸道的通暢,清除呼吸道異物,必要時行氣管插管或氣管切開,予中流量吸氧,迅速建立有效的靜脈通道,晶體液擴容抗休克并做交叉配血,盡快補充血紅細胞懸液、血漿等膠體液,留置尿管觀察尿量、顏色監測生命體征及對治療的反應。同時對四肢的開放性骨折予止血、包扎、簡單固定,以利于搬運 [1,2] 。本組649例患者中161例是我院醫護人員出救護車現場急救后直接接入住院病房或手術室救治,488例120急救中心送入急診科。
1.2.2 生命體征平穩后的系統治療 (1)抗休克治療:實質上還屬于早期救治。嚴重多發傷性休克,補充血容量是成功的關鍵,因此可在半小時內輸入1000~2000ml液體,包括平衡液、代血漿和右旋糖酐,為防止發生間質水腫,可輸入血、血漿和白蛋白,而在有活躍出血情況下,延遲液體復蘇優于即時液體復蘇,高滲溶液使用時,注意會增高血壓加重出血,在抗休克治療的同時注意避免補液速度過快可能造成心肺負擔過重而致肺水腫心功能不全。(2)各器官系統損傷處理原則:318例顱腦傷中,開放傷和內開放傷無腦挫傷97例予非手術治療,32例合并顱內血腫或腦挫傷予手術治療,189例分別是硬膜外血腫、硬膜下血腫、腦挫傷均行手術清除血腫,去骨瓣降顱壓治療,清除血腫,去骨瓣降顱壓治療是治療的關鍵 [3,4] ;67例胸傷中61例單側血氣胸行胸腔閉式引流術,4例雙側血氣胸行雙側胸腔閉式引流術,2例因出血量大行開胸探查止血,保持呼吸道的通暢,改善呼吸功能,確保有效血氣交換是原則 [5~7] ;31例腹傷中19例脾破裂18例行脾切除術,1例行非手術治療,7例肝破裂5例手術修補加引流術,2例非手術治療;5例分別是腸系膜破裂,小腸破裂,結腸破裂,后腹膜血腫行手術修補及非手術治療,腹部實質性臟器的損傷手術原則是切除或修補,在兒童的脾破裂中,盡可能采用非手術方法治療,因為脾臟在兒童體內是一個重要的免疫器官 [8~11] ;233例四肢、骨盆、脊柱傷根據有無合并血管、神經或內臟器官損傷分別急診或近期手術、非手術治療 [9,10,12] 。(3)創傷的再審定:在各種嚴密的監護下,為防止遺漏診斷、傷情的動態觀察、還應反復檢查傷員的傷情,以便及時診治,減少并發癥,降低死亡率 [8] 。(4)嚴重多發傷的營養問題:在創傷后機體發生了內分泌和代謝的改變,呈現高代謝,蛋白分解大于合成,機體呈負氮平衡,無足夠的能量、氮源和其它營養物質,來修復創傷,此時的營養支持,實際上是治療的一部分。我們在對營養支持的要求上兼顧熱量、蛋白質、脂肪乳、維生素、電解質等多方因素,收到了較好的效果。(5)嚴重多發傷的預防感染問題:重癥多發傷復合傷特別是開放性或內開放性創傷患者原則上早期大劑量聯合應用抗生素預防感染,創口有嚴重污染者要作創面分泌物培養加藥敏,開放性創口還要在24h內肌注破傷風抗毒素或破傷風免疫球蛋白。(6)并發MODS問題:在治療的同時注意兼顧各器官功能的復蘇和營養,尤其是心肺復蘇后患者特別要注意內環境的平衡,防止重要臟器功能的損害,創傷臟器是首要支持的對象,呼吸循環及腎功能是老齡患者易發生紊亂、衰退和衰竭的器官要特別關注。(7)嚴重多發傷的手術治療問題:多發傷的病情嚴重,發病機制錯綜復雜,病變相互影響,形成惡性循環,如及時手術可阻斷惡性循環,使患者擺脫危重狀態;若處理不當,手術能加重病情,因此,嚴格掌握手術適應證甚為重要,及時掌握手術時機,合理安排手術先后順序,一般按搶救、急診和擇期手術順序進行,先顱腦、后胸腹、最后四肢脊柱;先無菌、后有菌;有時也可急診手術與擇期手術同時進行 [5,15] ,其優點為免受再次手術的痛苦,減少術后牽引和臥床的并發癥,減輕傷痛,方便術后護理,便于早期功能鍛煉,減少醫療費用,縮短住院時間,本組649例患者中136例是當日手術,513例是第2~10天擇期手術。
2 結果
本組649例中死亡2例(不含院前死亡),其余滿意 出院。
3 討論
多發性創傷指在同一交通事故致傷因素(加速撞傷、擠壓傷、碾挫傷、減速傷)下,使2個或2個以上解剖部位或臟器受到嚴重損傷,其中有一處是危及生命的或合并休克。
因此,凡具有以下2條或2條以上的均可診斷多發性創傷。 (1)顱腦外傷:顱骨骨折、顱內血腫、腦挫傷或裂傷、頜面部骨折。(2)頸部損傷:大血管損傷或頸椎損傷。(3)胸部損傷:多發肋骨骨折、血氣胸、心、肺、氣管、縱隔、橫隔和大血管損傷。(4)腹部損傷:腹腔內實質、空腔臟器損傷、出血、后腹膜血腫。(5)脊柱骨折伴有神經損傷。(6)骨盆骨折伴有休克。(7)上肢長骨干、肩胛骨骨折。(8)下肢長骨干骨折。(9)四肢廣泛撕脫傷。(10)泌尿、生殖系損傷:腎、膀胱、子宮、尿道、陰道破裂。如合并燒傷和燙傷等因素則稱為復合傷。其臨床特點是:(1)暴力大,傷情嚴重;處理復雜,常易顧此失彼;(2)多臟器損傷多見;(3)脊柱骨折、脫位、截癱多見;(4)顱腦損傷、血氣胸、肝脾破裂多見;(5)開放骨折多見;(6)并發癥多,致殘、死亡率高。(7)涉及多部位、多臟器的多發性創傷,部分合并燒傷等復合傷 [14,15] ,?？漆t生知識面狹窄,在診治中常由于過多的會診延誤搶救時間,也容易發生推諉。
總結我院道路交通事故致重癥多發傷復合傷患者急救治療的經驗有:(1)保證早期到達,早期及時救治,做到警醫聯動、醫護同步;平時即建立一個自上而下的急救網絡,是搶救成功的一項重要保證。急癥科在接到交通事故急救報警時立即報醫務科并在醫務科的統一組織協調下組織全院臨床科室參加急救,尤其是夜間、節假日人力不足的情況下調動一切可以調動的力量。我院急救醫護人員都經過系統的急救訓練,既有?？浦?又是通科之才,特別是對如嚴重休克、嚴重血氣胸等需立即急救且禁止搬動的患者現場實施與院內同等的搶救,對氣管插管困難者現場實施氣管切開術,保證了高水平救治的實施,實現了將院內急救搬到院前,提高了整體救治水平。(2)將院內急救進一步延伸到院前,特別是對特危重患者實現了醫院搬到現場,最大努力維持了病人的基礎生命,提高了整體救治率。(3)科學化、規范化、程序化、制度化、高質量的實施院前急救,對出車時的各種數據(如出車時間、患者的體征、急救措施、療效等)填表匯報、交班、存檔,總結有無不足之處。促使急救水平提高,達到與國際接軌并從法律的角度做好自我完善、自我保護。(4)可以促使醫務人員做好早期發現潛在危險情況,早期治療,防止誤診、漏診的發生。(5)提高了救護車急救設備的使用率,同時提高了設備投資的回收。(6)提高了急救人員的社會地位,穩定了急救隊伍。
近年來，隨著經濟建設的快速發展，農村道路里程迅猛增長，基本上實現了村村通公路。同時，農村道路交通安全管理工作出現許多新情況、新問題。如農村道路普遍存在路面狹窄、彎多，基礎設施不完善、標志標線不全等問題；農民的交通安全意識薄弱，農村道路各類交通違法行為增多，交通事故呈現上升的態勢。
交巡警中隊作為最基層的公安機關交通管理部門，由于受到警力不足、國省道路交通管理工作任務繁重等客觀原因的制約，對農村道路交通管理已顯得力不從心。因此，強化農村派出所交通警務室建設，將道路交通管理工作延伸到農村道路，是預防和減少農村道路交通事故的治本之策和必由之路。
一、加強執法培訓，提高農村派出所交通警務室民警的執法水平，是做強農村派出所交通警務室的前提
“執法是公安工作的生命線”。派出所作為公安機關的派出機構，主要承擔著轄區治安、刑事案件偵破和民事調解等方面職能，派出所民警對交通管理工作接觸不多，管理技能欠缺。所以，加強農村派出所交通警務室交巡警的執法業務培訓，是做強農村派出所交通警務室的前提。我們主要從四個方面來提高警務室民警的交通管理水平。一是集中培訓。通過對《中華人民共和國道路交通安全法》、《交通安全法實施條例》，及相關配套法規的系統培訓學習，使每名交巡警具備基本的交通管理法律常識和技能。二是崗位實踐。主要采取跟班執勤的方式，選擇經驗豐富的交巡警帶班執勤，讓警務室交巡警在“學中干、干中學”，迅速積累執勤、辦案經驗。三是難點剖析。針對辦理使用偽造證件、未取得駕駛證駕駛機動車等需要以一般程序處罰的案件，由于材料要求高，我們組織專題培訓，避免出現“錯案”。四是加強考評。對警務室交巡警執法辦案情況定期與不定期進行檢查，從中發現一些共性和個性問題，有針對性地進行評析和整改。
二、掌握轄區道路、駕駛人基本情況，是做強農村派出所交通管理警務室的基礎
依照警務室建設要求，我們重點從基礎工作入手，組織開展對轄區內的駕駛人、車輛、安全隱患、道路狀況、安全設施、事故情況等基礎數據摸底排查，做到全面掌握。在此基礎上，分門別類建好臺帳，對造成交通事故的原因進行分析，找出規律和工作重點，明確目標。一是摸清“五小”車底數。組織交通警務室民警主動深入轄區鄉鎮社區、村組進行調查，掌握轄區車輛、駕駛人基本情況，加強源頭交通安全監管，做到車車見底、人人見底。二是抓住“三種重點車型”和“三類重點對象”。即專業運輸車、校車、摩托車“三種重點車型”，駕駛人、學生、外來務工人員“三類重點對象”，認真落實各項管理措施。三是加大道路隱患排查力度。各交通警務室積極聯系轄區交巡警中隊，會同安監、交通、農林、水利等部門，從“鎮村道路、新建道路”入手，認真排查危險橋梁、危險路段和交通事故多發路段，并按“一患一檔”要求，健全臺帳，認真制訂整改方案，加大交通安全隱患整改力度。
三、加強指導和引導，是做強農村派出所交通警務室的關鍵
農村派出所交通警務室能否緊貼全局工作，有效形成對轄區縣鄉道路的管控，確實起到壓降道路交通事故，保障交通安全暢通，交巡警大隊的指導和引導是關鍵。我們大隊在市局的領導和支持下，積極帶領警務室民警在全市道路開展了“摩托車專項整治”、“創衛專項整治”和“無牌無證機動車專項整治”等活動。從三個方面加強對農村派出所交通警務室的指導和引導。一是強化交通安全宣傳。將“進農村”置于“五進”宣傳工作的重中之重，豐富內容、形式和手段，在電視、廣播、報紙上，在社區警務、村務公開欄上逐步建立起較為穩定的交通安全宣傳陣地。二是強化道路秩序整治。堅持以治黑點、抓亂點、堵盲點為重點，扎實開展鎮村道路顯見性交通違法行為專項整治。三是強化路面治安防控。根據不同季節、不同時段道路交通治安特點，各派出所交通警務室進一步強化勤務考核，完善聯勤制度，提高勤務組織的針對性。在抓好交通管理的同時，與轄區交巡警中隊聯手，組織開展針對性的治安整治行動。
四、硬件設施到位，是做強農村派出所交通管理警務室的保障
結合各個派出所的實際，在各派出所辦公區域單獨開辟1至2間辦公用房作為交通警務室，設立接待交通違法群眾的專用窗口，為警務室民警配備辦公室，安裝與各級交通安全管理網絡連接的計算機等基本辦公設備。警務室內相關工作職責上墻，辦事程序、接處警和聯系電話、交通警察和協管員名單等在適當位置予以公示，接受群眾監督。部分派出所交通管理警務室已配備了專用交通執勤警車、錐形桶、照明燈、照相機、標志牌等裝備。
五、依靠政府形成合力，是做強農村派出所交通警務室的根本
派出所作為各鄉鎮政府的職能部門，具有易與政府溝通的優勢。交通警務室只有緊緊依靠各級政府，建立起交通安全齊抓共管的農村交通管理工作新局面，才能有效履行農村道路交通管理職責。要建立健全交通安全社會化管理網絡。交通警務室應當積極向政府匯報，在政府的支持下，形成“政府牽頭，部門聯動，相互配合，通力協作”的農村道路交通安全管理新機制，構建“齊抓共管”交通安全責任網絡。明確任務，落實責任，鄉（鎮）、村層層抓道路交通安全工作，層層抓交通事故的安全防范，確保任務指標細化到 每個鄉鎮、每個部門、每位領導，責任細化到參與交通安全管理的每個人。加快以政府為主導的道路交通安全隱患排查整改機制。積極爭取地方政府重視，多方籌措資金，把基礎設施建設和安全隱患的整改落到實處。
隨著我國經濟社會的快速發展，機動車保有量及駕駛人數量急劇增長，人流、物流、車流密集，人、車、路之間的矛盾也日益突出。因此，研究如何加強道路交通管理，構建和諧的交通環境，為經濟社會服務，已是刻不容緩的課題。怎樣加強道路交通管理，為經濟社會創造良好的交通環境，作為公安機關交通管理部門，就是要堅持以科學發展觀為統領，圍繞“降事故、保安全、保暢通”的目標，主動適應經濟社會發展的客觀要求，最大限度地預防和減少交通事故，保障人民群眾的生命財產安全，從而實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾根本利益。下面，筆者結合隆安縣道路交通管理的實際，淺談構建和諧交通環境的幾點看法：
一、構建和諧交通環境面臨的五個問題
隆安縣目前常住人口將近40萬人，散居在10個鄉鎮，全縣道路里程總長1124公里，機動車保有量40921輛，駕駛人44950人，在編交通民警24人。近年來，隆安縣公安局交管大隊在縣委、縣政府的領導下，齊心協力，克服種種困難，轉變態度，增強服務意識，做了大量工作，保障了交通安全與暢通，得到社會各方和廣大群眾的好評。但是，我們還應看到，在道路交通管理和為經濟社會服務方面還有一些不和諧的“音符”，主要是：
（一）部分民警在交通管理中為經濟建設服務的意識還不高，創新能力不強，方法、手段、形式還停留在舊模式中。
（二）道路交通面廣，警力不足無法管控到位。
（三）群眾的交通法規意識仍然薄弱，縣鄉道路交通違法現象比較突出。
（四）交通管理設施裝備滯后，跟不上經濟社會發展步伐。
（五）交通管理的理念、水平和手段亟需提高。
二、構建和諧交通環境應實現五個轉變
（一）實現管理型向服務型轉變。部門民警習慣于以管理者自居，缺乏服務意識，門難進、臉難看、話難聽、事難辦現象時有發生，這一點必須改變。要教育引導民警尤其是領導淡化權力觀念，強化服務意識，以管理為手段，以服務為目的，寓管理于服務之中，變被動為主動服務，不斷拓寬為經濟建設和人民群眾服務的領域，進一步提高服務水平。
（二）實現全能型管理向有限型管理的轉變。從經濟社會發展看，公安機關交通管理部門權限讓渡與縮小是社會進步的表現，是社會主義政治文明建設的客觀要求。要把該管的、必須管的管好，自覺放棄那些不該管的，管不了的、也管不好的事情，干好份內業務。
（三）實現封閉型管理向公開型管理的轉變。交通管理工作直接面向社會群眾，是政府和公安機關聯系群眾、服務群眾的重要窗口。因此，交警部門要進一步實行警務公開，自覺接受司法審查和監督，充分體現執法的公開、嚴肅和公正。
（四）實現審批型向長效機制型轉變。在日常的車輛管理、駕駛人管理、事故處理、交通違法處罰等交通管理工作中，經常有一些人為的審批權力，要把這些審批項目納入依法辦理的范圍，把方便群眾、為群眾辦好事實事作為改革審批的方向，要依法設定審批項目，減少審批行政權限，加強動態管理和事后監督，使其遵循合法、合理、效能的原則，逐漸實現審批型向長效型機制轉變。
（五）實現經驗型向科技型轉變。在道路交通管理工作中，靠經驗、憑感覺管理的做法已經跟不上時代的要求，今后，要建立健全符合現代管理的新模式、新機制、新手段，逐步實現由經驗型向科技型轉變。
三、構建和諧交通環境重點抓好五項工作
（一）要嚴格查處交通違法行為，依法嚴管交通秩序。減少道路交通事故，必須有一個良好的交通秩序。根據國外發達國家和我國一些大城市的管理經驗，依法嚴管是制止交通安全違法行為最直接、最有效的手段，只有嚴管，才能維護交通法律、法規的尊嚴，才能創造良好的交通秩序，才能更好地保護人民群眾的生命財產安全。從近年開展的各種交通管理整治活動實踐證明，通過依法嚴管，形成依法嚴管的態勢，嚴重交通安全違法行為就會明顯減少，人民群眾遵守交通法規的自覺性就會普遍提高，交通秩序就會明顯好轉。
（二）要以創建“平安暢通縣區”活動為載體，加強源頭管理，預防和減少群死群傷惡性交通事故發生。近幾年來，我們以遏制群死群傷惡性事故為重點，加強了客運車輛和駕駛人的源頭管理，加大了嚴重交通違法行為查處力度，完善了道路交通標志、標線，探索出了對客運車輛和駕駛人包保責任制、車輛檢驗倒查制、防止客車超員、超速和駕駛人疲勞駕駛檢查制等一系列工作制度，這一點，交警部門要長抓不懈，形成一種機制。
（三）要以深化交通安全宣傳“五進”活動為手段，提高城鄉居民現代交通法制意識。由于本縣受經濟文化等方面的制約，廣大群眾尤其是農民群眾的交通安全意識不強，在近年發生的道路交通事故中，死亡的農村群眾占較大比例，特別是農民群眾出行沒有養成自覺遵守交通法規、文明出行的習慣。因此，加強現代交通法制宣傳教育，提高城鄉居民的交通安全意識是創造良好安全環境的治本之策。針對實際情況，我們要充分利用各種媒體擴大交通安全宣傳陣地，廣泛宣傳《道路交通安全法》及其配套法規，開展各種喜聞樂見的宣傳活動，推動交通安全宣傳深入人心。
（四）要明確交通安全管理責任，獎懲分明。交警部門要明確各個崗位、各個民警的職責，真正把交通安全責任制落實到每個中隊，每個崗位和每個人員，對重特大交通事故一律進行倒查，凡是因交警部門對駕駛人考試、辦證、車檢、路面執勤等環節把關不嚴，對客運車輛超員、超速視而不管，放任違法行為發生的，一律依照有關法律規定追究有關人員的責任。
（五）要堅持交通管理走社會化之路。道路交通管理是一個社會系統的工程，涉及方方面面，單靠交警唱獨臺戲是做不好的。創造和諧的道路交通環境，必須在
黨委、政府的統一領導下，相關部門各司其職，全社會共同參與，形成齊抓共管的局面，這才是根本之路。下一步，我們要緊緊依靠已經建立起來的道路交通安全工作聯席會議制度，定期研究全縣交通安全形勢，分析存在問題，落實各職能部門工作，加強交通安全社區、交通安全村、交通安全學校建設、加強交通安全基層基礎工作，把交通管理的觸角向鄉鎮和農村延伸，把游離于組織之外的社會人組織起來建立交通安全組織，制訂具體工作運行制度及措施，全力做好交通安全管理社會化各項工作，為建黨90周年創造一個良好的交通環境。
摘要：以人為本是調動道路交通參與者自覺遵守交通法規，預防和減少交通事故，確保人身財產安全的出發點和落腳點。文章深入剖析在道路交通安全教育管理中堅持以人為本及嚴格執法、在法律面前人人平等之間的關系，認為以人為本是保護守法者，而不是保護違法者，提出堅持以人為本必須堅持的原則及方法。
主題詞：以人為本實踐思考
《中華人民共和國道路交通安全法》已施行一年多，實踐中我們體會到，正確處理好“以人為本”、“嚴格執法”、“在法律面前人人平等”之間的關系，是深入貫徹執行《道路交通安全法》必須解決的重要課題。
一、道路交通管理中“以人為本”的主體是所有的交通參與者
“以人為本”不能理解為，就是指行人、非機動車駕駛人為本?！吨腥A人民共和國交通安全法》“以人為本”的主體是包括所有的交通參與者。
正因為，某些媒體過多地宣傳“以人為本”就是保護弱勢群體——行人、非機動車駕駛人，而造成很多負面影響。眾所周知，道路交通管中的三大矛盾，就是人、車、路，三大矛盾起決定作用的是人，這個人包括所有的交通參與者。“以人為本”是在《中華人民共和國道路交通安全法》的框架內實現的，絕不能脫離《中華人民共和國道路交通安全法》去談“以人為本”，必須嚴格遵守“在法律面前人人平等”，必須堅持有法必依，執法必嚴、違法必糾的基本原則，特別是在辦理各類道路交通事故案件中，必須遵循：以事實為根據、以法律為準繩的辦案原則。
“以人為本”是保護守法者，絕對不是保護違法者。只要法律賦予他一定的路權，他就可以在自己所享有權利的路上，依法行（走）駛，并且要求其他交通參與者，承擔不得妨礙其安全行（走）駛的義務，同時他也必須承擔不妨礙其他交通參與者行（走）駛的義務。只有懲罰侵權（侵犯路權）肇事的違法者，才能保護守法者，只有這樣做了，就可以體現“在法律面前人人平等”，也是權利與義務的統一。沒有以守法為出發點和歸宿，就談不上什么“以人為本”。換句話說：違法者沒有資格談什么以人為本。行人橫過機動車道不走過街天橋，地下通道，人行橫道，而去闖信號燈，翻越道路隔離設施發生事故，這種人有什么資格談“以人為本”呢？非機動車駕駛人，駕駛非機動車行駛在機動車道內，與機動車搶道，橫過機動車道不下車牽行，闖信號燈等發生道路交通事故，這樣的違法者也配談“以人為本”嗎？那么，法律的公正性、嚴肅性，權威性，不就成了一句空話。因此，必須在守法的前提下，依法行車（含非機動車）、走路、乘車、道路作業，才能確保出行安全，才能保護他人和自己的生命安全，才能把“以人為本”真正落到實處。
二、各行其道是確保交通參與者人身安全的決定因素
1、各行其道
各行其道原則是道路交通通行中的一個基本原則，是保障交通參與主體有序通行的重要原則。各行其道的原理是通過劃道確定不同交通參與主體，不同空間上的法定路權而實現的。
2、變更車道
在道路上，同一方向有二條以上機動車道上行駛的機動車、必然存在變更車道的問題。主要是進入導向車道前的變更車道，超車、調頭、轉彎、停車而變更（借道）車道，具體地說：機動車在左側快速車道上行駛，減速行駛后，轉換（變更）到右側車道或者右側車道上的機動車為了超車、變更到左側車道（借道）超車等。
機動車高速行駛過程中變更車道，必然會對將要駛入的機動車道內正常行駛的機動車產生影響。根據分道行駛的機動車，在本車道內正常行駛的機動車有路權優先的原則（優先通行權），將安全義務賦予變更車道的機動車駕駛員是合理的。
3、借道
通常情況下，借道是指行人在沒有劃人行橫道的道路上通過車行道，車輛轉彎、會車、超車、調頭、停車時駛入其他道路，包括機動車變更車道，駛入非機動車道或人行道、非機動車駛入機動車道或人行道都屬于借道。
比如：駕駛小轎車從家（或單位）出發，首先出大門要借人行道（大門前的橫斷路面，絕不是車行道，更不是單位出入通道，而是人行道的延續），非機動車道，轉彎進入慢速車道，最后進入快速車道的整個過程都是借道過程。那么，返回同樣有個借道過程。只要機動車一發動，開始行駛都必然存在借道，借道必須讓本道內的交通參與者優先通行，借道要在確保安全的前提下才能借道。絕不能與在本道內正常通行交通參與者搶道，搶道必然肇事。
4、行人橫過車行道必須遵守的原則
根據《中華人民共和國道路交通安全法》第六十二條規定：“行人通過路口或者橫過道路，應當走人行橫道或者過街設施；通過有交通信號的人行橫道，應當按照交通信號燈指示通行；通過沒有交通信號燈人行橫道的路口，或者沒有過街設施的路段橫過道路，應當在確認安全后通過。
該條的核心是：行人橫過車行道應當在確認安全后通過。確認到什么程度？才算確認安全呢？確認到我此次橫過車行道，不會與車輛發生遭遇，換句話說，不會發生道路交通事故的基本判斷為準。
行人通過路口或橫過車行道，首先必須按信號燈指示通過，在通過沒有信號燈或黃燈閃爍的路口，首先應選擇過街天橋，過街地下通道，其次選擇人行橫道線內通過，沒有標線的道路，應當確認安全后直線通過。同時還應遵守以下三條原則：
第一條原則：當你準備邁第一步前，必須先看左側有否來車，來車的速度、距離、確認安全后，才可以邁出第一步向前行走，當走到道路中間時，停下腳步看右側有否來車，來車的速度、距離，確認安全后，才可以繼續向前行走，確保安全通過車行道；
第二條原則：橫過車行道不得斜穿或猛跑，只有垂直通過最安全；斜穿會延長行人在車行道的步行距離和時間，影響行人在車行道內觀察往來車輛的視野。行人猛跑會使機動車駕駛人神情緊張，不能迅速作出判斷，采取正確防止事故發生的措施，也會使猛跑的行人，在左右來往車輛的挾持中，由于猛跑時產生的貫性作用下，該停而停不住，造成與機動車相碰撞，而造成傷害；
第三條原則：不要闖信號燈（闖紅燈、搶閃爍的綠燈及注意黃燈閃爍的危險路口）、機動車臨近時不許橫穿機動車道。
與機動車搶道（機動車臨近時，絕對不要橫過機動車道）。紅燈亮時或相反方向的綠燈閃爍時，行人不得橫過機動車道；黃燈閃爍的路口是一個危險的警告路口，提示所有的交通參與者都要注意，都要在確認安全后通過；遵守信號燈，按信號燈指示通過是確保安全的重要保證。在機動車臨近橫過機動車道是最危險的，因為機動車在不同的速度下，有著不同的制動距離。雖然《中華人民共和國道路交通安全法》第四十七條有明確規定：“機動車行經人行橫道時，應當減速行駛；遇行人正在通過人行橫道，應當停車讓行”。
“機動車行經沒有交通信號燈的道路，遇行人橫過道路，應當避讓。”但是，行人若在機動車的制動距離內突然橫穿（機動車在不同的時速、不同的路面上行駛，有不同的制動安全距離。干柏油路面：20公里時速制動安全距離為4.11米；25公里為6.41米；30公里為9.24米；35公里為12.25米；40公里為16.48米；45公里為20.8米；50公里為25.68米。干水泥路面：
20公里為3.54米；25公里為5.52米；30公里為7.84米；35公里為10.83米；45公里為14.15米；50公里為17.91米。），機動車駕駛人必然會猝不及防，即使采取了正確的避讓措施，也不能完全避免事故的發生。另外，在道路上同向，不同車道行駛的車輛與行人之間存在視線盲區（比如在緊鄰右轉彎導向車道的直行導向車道上行駛的機動車，發現行人闖紅燈，必然停車避讓，但是在緊鄰左轉彎導向車道的直行導向車道上，行駛的機動車就看不到該行人闖紅燈，因此，該車正常通過路口，當他發現行人，采取制動措施已不及，造成與該行人相碰撞，致行人死亡，該行人雖然僥幸躲過第一個直行導向車道上的車輛，但躲不過第二個直行導向車道上正常行駛的車輛，行人若在機動車臨近時突然橫穿，他極易發生事故?！耙匀藶楸尽苯^不能把呵護自己的生命權交給其他人。
行人橫過機動車道，必須堅持做到以上三條原則，才能確保安全通過機動車道。
在此，舉一個案例，鼓樓轄區的古田路與古田支路口，南北方向綠燈的亮燈時間為23秒，東西方向的綠燈亮燈時間為45秒。一位70多歲的老人由南往北橫過古田路，當行至該路口的北側機動車道（中間車道）與一輛由東往西行駛的公交車相碰撞，致老人死亡。經過現場勘查，調查取證，證實該公交車是距前車50米距離（前車在停車線遇紅燈，當綠燈亮時起步往前行駛通過該路口），當該公交車發現行人時，采取制動措施，制動距離16.1米,通過采集到的目擊證人，前車駕駛員的證人證言，肇事駕駛員的供述，紅綠燈亮時間，對老人的步幅，步速的分析（軍人正步的步幅為75CM，步速每分鐘為119步），老人的步幅，步速分別按50CM、120步計算，按每秒走二步（每秒走1米）測算，從南側的人行道與車行道的邊緣至肇事點為25米，老人從南側行走至與公交車肇事點，從理論上測算需行走25秒（25米），而肇事車距離前方車輛50米（且剛遇放行信號燈通過路口）的車距測算，可以確認該公交車方向為綠燈，這就可以確認老人為闖紅燈橫穿古田路。從公交車駕駛員所駕車輛的制動距離看，說明駕駛員已采取了正確的措施，老人橫穿至道路中間，如果有觀察右側有否機動車、車的速度、距離，確認安全后再繼續行走，或者聽到機動車的制動聲音，停住腳步的話，就不會發生該起亡人交通事故。因此，“以人為本”，絕不是把呵護自己的生命權，寄托給機動車駕駛員，而是教育行路人珍愛生命，嚴格遵守交通規則。
5、非機動車駕駛人應遵守的原則：
《中華人民共和國道路交通安全法》第五十七、五十八條和《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第六十八、六十九、七十、七十一條都明確規范了非機動車如何行駛、載物及非機動車的定義。
具體地講：非機動車通過有信號燈控制的路口，必須按順時針方向，按道依次通過路口，不得逆向通過。比如由東往南左轉彎，必須等東西方向的綠燈亮時，由該路的北側通過路口，通過路口后，有導流島的路口應當在導流島或路口等待，當南北方向的綠燈亮時，由該路的西側通過該路口，才能確保您的安全（非機動車左轉彎要經過二次信號燈）。如果沒有信號燈控制的路口，必須下車推行，與行人一樣的待遇通過車行道，這點比原《中華人民共和國交通管理條例》的第五十八條第（三）項更加嚴格。目的是保護非機動車駕駛人通過路口（含橫過機動車道）的安全，用法律的形式規范這一部分交通參與者的行為，就是“以人為本”的具體體現。
那么，非機動車的駕駛人，是否用法律規范自己的行為呢？請看事實。有一部分人，駕駛殘疾車、電動自行車在機動車道上與機動車爭道、搶道，優其是凌晨和夜間隨處可見。當發生事故、問其為什么在機動車道上行駛？回答的也很到位：“機動車道寬，沒有車”難道這個時段非機動車道就會擠嗎？絕對不是的，這一部分人的法制觀念等于零。這些人根本不知道法律，認為違反《刑法》才算違法，難道違反《安全法》就不是違法嗎？任何法律都是全天候的，絕不是《中華人民共和國道路交通安全法》只管上、下班前、后的時段，而是全天候的。法律的公正性、嚴肅性，權威性，依法治國，依法治路的問題，大家都知道的，但是具體做起來就難了，難就難在對行人（比如翻越道路隔離護欄、闖紅燈；晨練在機動車車道上縱向跑步等）管理、處罰上，這是每個城市普遍存在的難題。
三、正確理解和處理好“以人為本”、“嚴格執法”、“在法律面前人人平等”三者之間的關系
作為交通參與主體必須時刻遵守《中華人民共和國道路交通安全法》，確保自己和他人的人身安全。
“以人為本”應體現搶救交通事故中的受傷人的生命上。比如《中華人民共和國道路交通安全法》第七十五條規定了醫療機構的救死扶傷的職責和義務，不論是公立或私立醫療機構，贏利或非羸利醫療機構，均應積極參與交通事故受傷人員的搶救治療，避免因搶救治療不及時，或者因收治手續繁雜冗長延誤最佳搶救治療時機；或者因當事人不能繳納搶救治療費，而拒絕或者放棄搶救治療等加重傷害后果或者導致其死亡。搶救費用由保險公司支付、道路交通事故社會救助基金會墊付，《中華人民共和國道路交通安全法》實行一年多，這三家機構如何運作呢？目前全國找不到一家《道路交通事故社會救助基金會》，醫療機構、保險機構根本不履行職責，客觀地說，只有公安機關依法履行自己的職責。筆者曾在該法施行幾天后，就針對這一嚴酷的事實，寫了《不要讓傷者流血又流淚》的一文并在“人、車、路”刊物上發表。這種讓傷者流了血又流淚的事實至今沒有絲毫改變。
該法的七十六條明確了民事賠償的規定，明確了當事人（強者：機動車駕駛人例為強者）所要承擔的民事責任。民事責任不與機動車駕駛人的行政責任和刑事責任掛鉤，換句話說：《交通事故認定書》中的責任不影響弱者（行人、乘車人、非機動車駕駛人）的合理賠償請求。交通事故民事賠償部分，人體傷害原法規規定11個項目，新法增加到13個項目。特別是扶養費的對象，其中不滿16周歲，扶養到16周歲，改為不滿18周歲，扶養到18周歲；死亡補償費改為死亡賠償金并從標準上有了大幅度提高，從10年改為20年，從上年度的平均生活費改為上年度可支配收入。即：20__年4月30日前的死亡事故（一人）的標準為：10年×6632元 4500元（喪葬費）＝70820元；20__年5月1日之后的死亡事故（一人）的標準為：20年×9189元 6635元（喪葬費）＝190615元。從死亡賠償金額的提高幅度可以看出新法比原法規更合理。當然人是無法用金錢來衡量的，人是無價的，只是從另一個層面說明新法是對“以人為本”的具體體現。
在處理各類道路交通事故中，很多受害人家屬，對受害人有承擔道路交通事 故責任的不理解，特別是主要以上責任更不理解，這對執法者嚴格執法，依法辦案，以事實為根據，以法律為準繩及在法律面前人人平等辦案原則帶來了很多麻煩。甚而個別不懂安全法、不懂交通事故處理業務的上司，其瞎指揮也嚴重影響了司法公正。道路交通事故處理工作是個系統工程，涉及的法律、法規、規章、標準，法釋等達30多部，有些規定是很具體的，如：有責任的當事人100要承擔民事賠償責任，其中機動車一方沒責任，而是非機動車駕駛人或行人、乘車人承擔全部責任的，機動車一方還要依法承擔無過錯賠償的民事責任等，處理中應全面衡量，力求做到合法、客觀、公正。
嚴格依法行政，絕不能以照顧弱勢群體，照顧死者家屬的情緒或某些壓力，政治因素，而把道路交通事故責任，全部強加給強者機動車駕駛員，這樣做就違背了“在法律面前從人平等”的立法宗旨?！霸诜擅媲叭巳似降取?，嚴格執法，處罰違法者，就是從根本上凈化、治理道路交通秩序，增強交通參與主體的法制觀念，告別不文明的交通行為。行成文明、有序、暢通、安全的交通環境，減少道路交通事故，消滅群死、群傷的惡性道路交通事故，應盡最大限度地保護公、私產財和人身安全。因此，必須處理好以下兩個關系：不能一講“以人為本”就不依法治路，不處罰違法者，以人性化為由，放任對違法者的教育處罰，必將造成交通混亂，會對交通參與者帶來更大的傷害；不能一強調“在法律面前人人平等”“嚴格執法”，就不講以教育為主，以處罰為輔的原則，執法的目的是教育交通參與者守法，不能以罰代處，如果以罰代處就違背了教育與處罰相結合的原則，特別要處理好機動車一方無責任的死亡事故的善后理賠工作，必須依法堅持無過錯賠償的法律規定，因為，人死了不能復生，錢是可以掙來的，盡量從法律允許的范圍內，盡可能地多給死者家屬一些死亡賠償金和精神損害撫慰金，來安慰死者家屬。只要我們堅持“立警為公，依法行政”，就能正確、圓滿地處理好每一起違法行為的處罰和道路交通事故案件處理，可以教育當事人或死者家屬，加深他們對安全法的理解和自覺遵守、維護道路交通秩序，形成良好的交通環境，更好地服務于社會主義經濟建設。
因此，正確理解、處理好“以人為本”、“嚴格執法”、“在法律面前人人平等”三者之間的關系，是搞好道路交通管理、營造暢通、有序、安全的交通環境的根本保證。
四、思考
1、媒體應全面、客觀報道安全法。
由于某些媒體為追求宣傳上的社會效應，弄得使人哭笑不得。比如，東北某省提出10多種情況，主張發生行人、非機動車駕駛人與機動車相碰撞，“撞了白撞”，一時間，被一些媒體大力宣楊；當《中華人民共和國道路交通安全法》施行前夕和施行后的初期，又大篇幅地報道“以人為本”，機動車撞了人，就得“撞了全賠”。并例舉了北京法院兩起道路交通事故的民事判決案例。本人認為“撞了白撞”和“撞了全賠”都是錯誤的，為什么說這兩種提法和實踐都是錯誤的呢？一是行人或非機動車駕駛人在沒有信號控制的路口(闖紅燈，或者在沒標線的機動車道上與機動車搶道)在機動車臨近時突然橫穿機動車道,在機動車安全制動距離之內發生道路交通事故,就算機動車駕駛人沒有責任,這個沒有責任，是指沒有行政責任和刑事責任,并不等于沒有民事賠償責任.原《道路交通事故處理辦法》第四十四條規定:……機動車一方無過錯的,應當分擔對方10的經濟損失.“四十四條是根據《中華人民共和國民法通則》的123條規定，具體運用到道路交通事故的民事糾紛處理上，當時是起了積極作用的。因此，怎么能說“撞了白撞”。二是“撞了全賠”也是錯誤的。如果機動車一方與行人、非機動車駕駛人相碰，機動車駕駛人在道路交通事故中沒有責任，也要“撞了全賠”？那么，就以鼓樓轄區道路交通事故為例：一人死亡的道路交通事故，測算出的經濟賠償都在23萬至30萬之間，或者更高一些，我們可以設想一位工薪階層的人，購買一輛經濟型轎車，發生了一起死亡一人的道路交通事故。他沒有責任，保險公司因投保車駕駛人沒有責任的道路交通事故是不理賠的，這位當事人能賠得起嗎？符合中國的國情嗎？符合“轎車進入百姓家庭”的國家政策嗎？如果象北京20__年的那兩起道路交通事故民事判決的案例，誰敢購買汽車。如果沒有人敢購買汽車，汽車生產廠不就倒閉了嗎？從這個意義上說“撞了全賠”的審判實踐，從政治經濟學上講，是破壞社會主義生產力。因此，北京的這兩起道路交通事故的民事賠償判決是錯誤的。所以，后來媒體又報道說：“道路交通事故的官司好打、賠錢難”。本人認為“撞了白撞”到“撞了全賠”都是從一個極端走上另一個極端。任何事情都有一定的法則，有一定的度。那么，怎么掌握比較合理呢？如果機動車一方無過錯的道路交通事故。機動車一方最多只能承擔受害人（包括傷者，但不包括機動車駕駛人）總的賠償金額的10-20的民事賠償責任。80以上應由受害人自理，所以，自己釀成的這?？喙?，理應由他（她）自己吞下去。
2、生命誠可貴，自己要珍惜。
在殘酷的道路交通事故中，有多少家庭遭到不辛而家破人亡。當然死者死了，一了百了，沒有眼淚，沒有囑托，更沒有遺言，只有無言的怨恨。而活著的親人為死者傷心、流淚、心在流血。從處理道路交通事故的實踐看，在道路交通事故處理工作中，除了個別意外、機械事故外，95以上的道路交通事故，都是違法行為造成的。前段有領導問：“是機動車不讓行人和騎自行車人的事故多呢？還是行人、騎自行車人不讓機動車的事故多呢？”客觀、準確的回答，應當是雙方都不讓，雙方都是抱著僥幸心里，認為對方會讓，結果雙方都不讓才肇事。只要有一方認真觀察路面情況，確認安全后通過路口，就不會肇事。實踐證明違法行為是肇事的根源，肇事是違法行為的結果。因此，每位交通參與者都要依法行車、走路、乘車、道路作業、確保自身和他人的安全。
3、人行橫道線是一條死亡線。
人行橫道線是一條死亡線絕不是危言聳聽，筆者自1996年11月到鼓樓大隊工作，統計過1996年全年的死亡人數為26人，死在人行橫道線上的25人，占死亡人數的96.15,因而覺得人行橫道線是一條死亡線,只要把人行橫道線上的死亡人數降下來,就可以大幅度減少亡人事故的發生,真正還這條“斑馬線”是條“生命線”。只要交通參與者（行人通過車行道做到以上講的三條原則；機動車減速或停車避讓行人的措施）都在確認安全后通過“人行橫道線”或路口，才能確保自身和他人人身安全。整頓交通秩序，應當從“路口”、“人行橫道線”作為重點，只有整頓好鬧市區橫道線上的道路交通秩序，才能把亡人事故降下來。
4、認定交通事故責任也應遵循“疑罪從無”的原則。
①交通事故中的死者，永遠都開不了口。肇事駕駛員講：“我是綠燈，對方闖紅燈”的供述。經過計算亮燈時間和該肇事車，當時在道路上的位置測算，確實可以確認騎電動自行車人為闖紅燈，但是沒有證人證言，也沒有路口探頭記錄，換句話說沒有證據印證肇事駕駛人說的：“對方闖紅燈”，那么，此類事故就不能認定誰的過錯，只能按《交通事故處理程序規定》第47條第二款規定：“對無法查證交通事故事實，公安機關交通管理部門制作交通事故認定書，載明交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查到的事實，分別送達當事人”。人身損害賠償由當事人（或家屬）向當地人民法院提起 民事訴訟。
②跨壓雙實線、單實線（逆向）行駛，搶道轉彎，導向車道變更，變更車道未讓本車道的車，借道不讓本車道的非機動車、人行道的行人都應承擔主要或全部責任。
③非機動車通過沒有信號燈（含黃燈閃爍）控制路口，或者橫過機動車道未下車推行與機動車相碰，應當承擔主要以上責任。
④行人未在確認安全的情況下橫過沒有信號燈（含黃燈閃爍）的路口，沒標線的機動車道與機動車相碰，雙方應負同等責任。人行橫道不等于人行道，還屬于車行道，只不過在路口或一定的路段劃出人行橫道線，行人或非機動駕駛人必須下車牽行非機動車，在劃出的橫向空間通過，通過前必須觀察、確認安全后，才可以邁步通過。由此說明行人在人行橫道線上發生與機動車相碰的事故，行人是有責任的。
5、用生命代價形成的法規必須堅決貫徹執行?！吨腥A人民共和國道路交通安全法實施條例》第70條規定：“駕駛自行車、電動自行車、三輪車在路段上橫過機動車道，應當下車推行”，這就比舊的法規更嚴格，是從無數生命的代價換取的經驗教訓，非機動車在道路上行駛過程中的突然轉彎，會使機動車猝不及防，肇事的概率高，所以，規定非機動車橫過機動車道，應當下車推行，并用法律的形式固定下來，必須堅決無條件貫徹執行，才是對生命安全負責。
總之，“以人為本”不是專指行人、非機動車駕駛人，而是所有的交通參與者。不能把機動車駕駛人排除在“人”的范疇之外。執法者必須堅持嚴格執法，堅持“在法律面前人人平等”，整頓治理好轄區的道路交通環境，使交通參與者在道路上沒有違法行為，沒有道路交通肇事，努力營造文明、暢通、有序、無事故的轄區道路，為維護《中華人民共和國道路交通安全法》的公正性、嚴肅性、權威性，為保護轄區道路所有的交通參與主體的人身安全，做出自己的貢獻。
一、道路交通事故損害賠償的歸責原則與責任免除
道路交通事故損害賠償問題，在整個侵權損害賠償中占有相當大的比例。對于兩機動車之間所發生的交通事故而產生的損害，應當適用過錯責任原則來確定是否承擔責任，已無異議。但對于機動車駕駛人與非機動車駕駛人、行人而言（以下如未作特別說明，機動車輛責任或道路交通事故責任均特指此種情形下的責任），其責任承擔方式的形成與發展有一個過程，就算是依據現在各國的法律規定，也并不一定都把機動車輛交通事故責任都規定為無過失責任。但是，即使那些仍然采用過錯責任原則的國家，由于“過失在這里發揮的作用實際上要比其他地區嚴格得多，以至于在很多情形下繼續把它稱作過失責任已過于做作了”。[1]盡管把機動車輛責任仍以過錯責任來確定是否必須承擔責任，但由于附加更多條件進行限制，仍然可以達到嚴格責任的效果，再加上以相應的責任保險制度作為權利受到侵害后的保障，對受害人同樣也能予以充分而迅速的保護，大概也可以稱之為“殊途同歸”吧！不過現在許多國家把機動車輛責任都規定為無過失責任，如德國、意大利等國[2]，對于保護公民的基本權利特別是人身權利，具有十分重要的意義。作為中國鄰國的日本，也于1955年通過《機動車損害賠償保障法》的通過與施行確立了無過失責任。[3]其實我國早在1987年1月1日施行的《中華人民共和國民法通則》第123條就規定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的，應當承擔民事責任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”作為“高速運輸工具”的機動車輛而產生的責任，交通事故責任其實早已適用無過失責任。但中國歷來就有行政機構超越立法權限的“傳統”，國務院于1991年9月22日頒布、1992年1月1日施行的《道路交通事故處理辦法》就以過錯責任作為歸責原則，該辦法第19條還明確以“違章行為”作為是否承擔責任的依據，并根據違章行為的作用來確定責任承擔的大小或多少，把是否承擔責任的歸責原則與確定賠償數額的方法不予區分，頗為混亂。該辦法第44條還規定：“機動車與非機動車、行人發生交通事故，造成對方人員死亡或者重傷，機動車一方無過錯的，應當分擔對方10的經濟損失。但按照10計算，賠償額超過交通事故發生地十個月平均生活費的，按十個月的平均生活費支付。”所以有人依據該辦法來認為我國此前處理交通事故所采用的是過錯責任，而且是推定過錯，還說“如果加害人一方主張自己沒有過錯，應當自己舉證證明。能夠證明的，可以免責，不能證明的，應當承擔責任。”[4]盡管對該法規的理解沒有錯誤，但卻未能深入研究其應當采用什么樣的歸責原則，難免出現錯誤。而隨著社會經濟生活的發展，以及對機動車輛責任理論研究的不斷深入，特別是對人的身體健康權與生命權的理解與尊重，越來越多的人認為必須采用無過失責任來加強對非機動車駕駛人及行人的保護，這些進步法學理論也反映到我國的立法中來。20__年5月1日施行的《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱交通安全法）就確立了機動車與機動車之間的過錯責任，機動車與非機動車駕駛人、行人之間的無過失責任，順應歷史和世界的發展要求與方向。本文就試圖對交通安全法及相關法規規章的一些具體規定進行相應的分析與評介。
道路交通事故人身損害賠償責任的免除，也就是免責事由，由于交通安全法所采用的是無過失責任的歸責方式，也與民法通則第123條的規定是完全一樣：民法通則第123條規定為“能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任”。交通安全法第76條第2款也規定：“交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意造成的，機動車一方不承擔責任”。這里需要注意的是，意外事件（或稱為“交通意外事故”）及不可抗力都不是當然的免責事由。在免責事由方面，我國的交通安全法規定的免責條件與日本有些不同：依據交通安全法第76條第2款的規定，“交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意造成的，機動車一方不承擔責任”。而依日本機動車損害賠償保障法第3條的規定，免責需要三個要件，分別為：被告證明自己及駕駛者已盡相當注意、車輛不存在構造缺陷和機能障礙、受害人或第三人的故意或過失[5]。從免責條件上的不同可以看出我國的交通事故損害賠償責任是比較嚴格的。
二、賠償義務人的確定
與《道路交通事故處理辦法》不同，交通安全法并未規定賠償義務人（理論上也不應由該法來規定賠償義務人），因此只能按照20__年5月1日《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱人身損害賠償解釋）的規定來予以確定。除履行職務者外，機動車駕駛人應承擔賠償責任已無異議，人身損害賠償解釋第8條即有明確規定。但對于機動車所有者或保有者的責任，我國法學理論界尚無深入而詳細的研究，由于這一部分的內容較多，限于本文的篇幅，我準備另外行文探討，在此僅粗淺涉及?！兜缆方煌ㄊ鹿侍幚磙k法》第31條規定：“交通事故責任者對交通事故造成的損失，應當承擔賠償責任。承擔賠償責任的機動車駕駛員暫時無力賠償的，由駕駛員所在單位或者機動車的所有人負責墊付。但是，機動車駕駛員在執行職務中發生交通事故，負有交通事故責任的，由駕駛員所在單位或者機動車的所有人承擔賠償責任；駕駛員所在單位或者機動車的所有人在賠償損失后，可以向駕駛員追償部分或者全部費用?！眹鴦赵旱倪@一行政規章盡管已經越權，但卻是以前處理交通事故至高無上的規則，全國各地的公安機關及法院無不遵從，但其規定卻并不一定符合法學理論。例如被盜車輛發生交通事故時，最高人民法院在1999年6月25日所做出的批復中就明確規定：“使用盜竊的機動車輛肇事，造成被害人物質損失的，肇事人應當依法承擔損害賠償責任，被盜機動車輛的所有人不承擔損害賠償責任”。最高人民法院盡管明確了此種情形下責任的承擔者，但并未指明其法理依據，有等深入研究。又如對于車輛買賣后未辦理過戶手續發生交通事故時的責任承擔問題，公安部交通管理局于1999年11月28 日做出的《關于車輛轉賣未過戶發生的事故經濟賠償問題的批復》中指出，機動車的買賣“必須經過汽車交易市場并由所有人或車輛所屬單位及時向當地車輛管理機關辦理過戶登記手續。未履行以上二項手續的交易，應視為無效。發生事故后，由事故責任者和車輛所有人或所屬單位負責損害賠償。當事人對此若有異議，可告之向當地人民法院提起民事訴訟?！北M管公安部交通管理局也無權來確定責任民事賠償責任的承擔者，但在法學理論研究中具有一定意義。又如在借用車輛、掛靠車輛（包括強制掛靠、自愿掛靠）、擅自使用他人車輛等情況下，在使用車輛的過程中發生交通事故的責任承擔主體，也需要進行深入的研究與討論。但需要注意的是，依據人身損害賠償解釋第3條規定：“二人以上共同故意或者共同過失致人損害，或者雖無共同故意、共同過失，但其侵害行為直接結合發生同一損害后果的，構成共同侵權，應當依照民法通則第一百三十條規定承擔連帶責任。二人以上沒有共同故意或者共同過失，但其分別實施的數個行為間接結合發生同一損害后果的，應當根據過失大小或者原因力比例各自承擔相應的賠償責任。”按照該解釋第5條的規定，在責任人承擔連帶賠償責任時，賠償權利人必須把這些共同侵權人都列為共同被告，如果未列為共同被告的，人民法院必須追加共同侵權人參與共同訴訟。這種訴訟是必要的共同訴訟，不可遺漏共同被告。而且，共同侵權人之間盡管存在著責任分擔比例的問題，但對受害人卻應共同承擔連帶賠償責任，這一規定不僅更加符合侵權法理論，也從實際上加強了對受害人的保護。而此前依據《道路交通事故處理辦法》處理事故時，人民法院一般都直接判決由各個共同侵權人各自對受害人承擔具有明確比例及數額的賠償責任，若其中一個賠償義務人無力賠償時，實際上使得賠償權利人根本無法得到足額的賠償，既不符合法理，也不利于保護受害人的合法權利。但交通安全法第76條的規定并不符合侵權法理論，該條第1款第（一）規定：“機動車之間發生交通事故的，由有過錯的一方承擔責任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例分擔責任?！蔽艺J為這種分擔責任的方式在某種情形下是錯誤的（最低也是引人誤解的）。因為機動車之間發生交通事故時，其損害不僅包括雙方機動車上的人、財物，也會使事故雙方之外的其他第三人的人身和財產遭受損害，那么按照侵權法的理論，其二者都必須共同對該第三人的損害承擔連帶賠償責任，在對第三人賠償后才能按照其過錯程度來確定分擔責任。也許交通安全法的規定也有此意思，但交通安全法的這一語句表述給人的理解就是先予以確定分擔或者是直接分擔責任，實為不妥，倒不如人身損害解釋第3條的規定那么明確。對于交通安全法這一規定的適用，應當引起司法機關的高度注意。盡管交通安全法并未規定賠償義務人的確定問題，但事實上并不是像有些人認為的那樣，認為無法確定賠償義務人。我認為，關于如何確定交通事故損害賠償案件中的賠償義務人，的確需要法學理論界做出更加深入的研究與探討。這不僅是審判實踐的需要，更是法學理論研究的責任。
三、受害人過錯與過失相抵問題
過失相抵作為確定賠償數額的方法不僅適用于過錯責任，同樣也可以適用于無過失責任，我國的民法通則第131條也作出了具體的規定：“受害人對于損害的發生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責任”，但過失相抵也一直是我國司法實踐中存在問題最多的方面之一，截止到目前，仍然有很多人認為過失相抵的后果就是使侵權人減輕或免除責任，實際上混淆了受害人過錯與過失相抵的概念和關系。在侵權法的過錯責任中，受害人自己具有過錯（有人稱為混合過錯）時可能會影響到侵權人是否承擔責任的問題，同時也可以影響到承擔責任的多少問題；但在無過失責任中，過失相抵作為當事人具有過錯的法律后果，只能使侵權人減輕賠償損失的數額，也就是說解決的是賠償多少的問題。但由于我國的一些法律用語中并未嚴格區分，所以極容易引人誤解，如交通安全法第76條第1款第2項規定：“有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任”。此句中的“責任”一詞，立法者的意圖很明顯是減輕機動車駕駛人一方的賠償數額或賠償責任而已，絕不是涉及到歸責方面。例如按照《道路交通事故處理辦法》第18條的規定，交通事故責任分為全部責任、主要責任、同等責任、次要責任四種責任劃分方法，而且由于該辦法所采用的是過錯責任的歸責原則，所以把責任的劃分與認定也作為確定賠償比例或數額的依據，我認為這是不正確的。我們知道，歸責原則所決定的是應否承擔責任的問題，而過失相抵所解決是減輕賠償及其多少的問題，其適用范圍與作用是不同的。在采用無過失責任及嚴格責任的歸責方式時，受害人的過錯并不一定是侵權人免除責任的依據[6]，而只能是在確定賠償具體損失數額時是否可以減輕侵權人賠償損失。不論是交通警察機關還是人民法院在處理交通事故案件時，很多情況下都以非機動車駕駛人、行人的是否有“違章行為”作為是否承擔責任的主要（甚至是根本）依據，并由此來確定具體的賠償范圍及數額，這完全混淆了侵權行為法的歸責原則與確定賠償數額的方法這二者之間的關系。同時，《道路交通事故處理辦法》以“違章行為”作為承擔責任的依據也是錯誤的，如該辦法第17條即規定：“公安機關在查明交通事故原因后，應當根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，認定當事人的交通事故責任。當事人有違章行為，其違章行為與交通事故有因果關系的，應當負交通事故責任。當事人沒有違章行為或者雖有違章行為，但違章行為與交通事故無因果關系的，不負交通事故責任?！痹谶m用無過失責任時，除了法定免責事由外，不論其行為是否違章，都應承擔責任，況且在實踐中也有當事人各方都無違章行為但仍然會發生交通事故的情形呢？！而交通安全法第76條第1款第（一）項規定機動車之間發生交通事故時以“過錯”為承擔責任的依據，不失為一種進步。至于其第2項規定在機動車與非機動車駕駛人、行人之間的交通事故，以無過失責任作為歸責原則，根本不以機動車駕駛人是否具有過錯從而判斷其是否應當承擔相應的責任，只是從反面規定可以減輕賠償范圍與數額的方法，完全摒棄了“違章行為”作為是否承擔責任的依據，無疑更加符合法學理論與客觀事實。
由于交通安全法第76條第1款第二項規定“有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任”，這里的“責任”并非歸責原則中的責任，而指的是可以適用“過失相抵”，從而減輕機動車駕駛人的賠償數額或賠償比例。所以我認為以防止引起誤解，似乎應當修改這一表述方式。也許是受此影響，國務院及公安部的相關規定也都出現了類似的情況。在國務院頒布的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第91條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故當事人的行為對發生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任?！钡?2條規定：“發生交通事故后當事人逃逸的，逃逸的當事人承擔全部責任。但是，有證據證明對方當事人也有過錯的，可以減輕責任。當事人故意破壞、偽造現場、毀滅證據的，承擔全部責任。”公安部于20__年4月30日頒布的《交通事故處理程序規定》第45條也明確了責任確定的具體方法。例如該條第（三）項規定：“各方均無導致交通事故的過錯，屬于交通意外事故的，各方均無責任”。這里的“無責任”是什么意思？似乎是“無須承擔責任”，指的責任承擔方面。但從無過失責任來講，發生交通意外事故時機動車駕駛人即使沒有過錯也應承擔賠償責任，此乃侵權法的一般常識及交通安全法的明確規定，豈能讓這公安部的這一規章來予以否定？！類似的問題也出現在該條第（一）、第（二）項的規定中。以上所舉條例及規章因未明確說明這里的“責任”指的是確定責任時的歸責原則還是確定賠償范圍時適用過失相抵的依據，容易引人誤解。更為擔憂的是，如果機動車保險條款中是以交通事 故認定書中確定的責任來確定是否理賠以及計算免賠率，那么機動車駕駛人在按照交通安全法第76條承擔賠償責任后，豈不是無法向保險公司要求理賠？！所以，我建議公安部應當對此條規定進行修改，使其更加明確與正確。
過失相抵作為確定損害賠償數額的方法，對于決定侵權人是否可以減輕賠償損失具有極其重要的地位和作用，而此前我國的司法實踐中就是缺少這種過失相抵的詳細而具體的標準，法官的隨意性很大。在以往處理交通事故案件時，如果是被公安交通機關認定為同等責任時，法庭就會讓機動車一方賠償其50的損失，很簡單。而如果是認定機動車一方承擔主要責任時，則一般都為賠償70、80甚至90的損失，承擔次要責任時一般都為賠償40或30的損失，很少有其他比例，且一般都會讓機動車一方賠償較多損失。至于法庭為何讓機動車一方賠償所確定的比例或數額的損失，則語焉不詳，判決結果很難得到當事人的認同，也難免會出現司法不公平的現象。我認為最高人民法院似乎可以借鑒日本的作法，對道路交通事故中過失相抵的問題作出具體的司法解釋，比如建立起一套完整的過失相抵的比例基準或標準，不僅使得基本相同案件得到基本相同的裁判結果，體現司法公正，也能提高審判效率，而且也能使得機動車一方知道為什么應當賠償相應的損失以及讓受害人知道為什么要減輕機動車一方賠償損失，增強對裁判結果的認同及對交通規章的遵守。
此外，按照最高法院的人身損害賠償解釋第2條第2款的規定：“適用民法通則第一百零六條第三款規定確定賠償義務人的賠償責任時，受害人有重大過失的，可以減輕賠償義務人的賠償責任?！泵鞔_規定了只有在受害人有“重大過失”的才“可以”減輕賠償義務人的賠償責任。何謂“重大過失”？此司法解釋未予以指明。交通安全法第76條第1款第2項所規定的非機動車駕駛人、行人有“違反交通安全法律、法規”的行為時是否屬于“重大過失”？不無疑問。而且是否“可以”減輕機動車一方賠償損失的權力在于法官，也就給予了法官更大的自由裁量權。我認為，在確定是否應當減輕機動車一方賠償損失時，應當適用交通安全法的這一明確規定，不適用最高法院的這一司法解釋規定。
四、機動車第三者責任強制保險制度的建立與適用
汽車責任保險起源于德國、瑞典、挪威，[7]按照鄒海林先生的介紹，汽車責任強制保險分為相對強制保險和絕對強制保險兩種類型[8]。交通安全法第17條明確規定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。”按照交通安全法第76條規定：“機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償。”盡管沒有明確規定受害人對保險公司享有直接請求權，但從這條規定的內容來看應為直接請求權，這也是機動車第三者責任強制保險的一個顯著特點。對于何為“第三者”，交通安全法并未明確規定，不論汽車駕駛人是受雇于機動車所有人還是借用人等等，由于一般都把他看作被保險人或其一方，因此通常都不視其為第三者，當然也就無法得到第三者責任強制保險的保護。至于交通事故車輛上的乘座人員是否為第三者，不無爭議。例如在目前的機動車第三者責任保險中，中國人民保險公司現行的《機動車保險條款》第四條第（三）項就明確規定“本車上的一切人員和財產”的人身傷亡和財產損毀，不論在法律上是否應由被保險人承擔賠償責任，保險公司也不負責賠償。中國太平洋財產保險股份有限公司《機動車輛綜合險條款》、中國平安財產保險股份有限公司的《機動車輛保險條款（20__版）》條款中也有基本相同的規定。由此看來，他們都把第三者定義為被保險車輛上面的財產及人員以外的財產及人員。但從機動車第三者責任強制保險的立法意圖上看，我認為把他們也都作為第三者更為妥當。而且我認為就算是發生交通事故的機動車上的乘座人員為機動車所有人的家屬，也應予以相應的保險賠償。應當特別注意的是，在交通事故中傷亡人員較多的機動車駕駛人卻并未能得到保護，在現行商業或強制保險中由于保險公司都拒絕給予車上人員責任險較高的賠償限額，因此機動車駕駛人如果發生交通事故而受傷或死亡時，往往無法得到充分的救治，看來對于機動車駕駛人的權利保護也應當引起各部門的重視。
作為強制性的機動車第三者責任保險，隨著交通安全法的出臺也受到了一些媒體的關注與批評，批評的焦點主要表現在不論非機動車駕駛人、行人是否具有過錯，如果其受到人身傷亡與財產損失時，都必須由保險公司在機動車第三者責任強制保險限額范圍內予以賠償。社會公眾與輿論普遍擔心的是可能會誘發居心不良者的道德危機，甚至也會有鼓勵非機動車駕駛人、行人違反交通規章的可能。盡管我認為這種觀點有一定的道理，但目前似不足慮，因為畢竟更多的人是珍惜自己的健康與生命，不會因為想得到這一保險的保障（并非給予貨幣實物等形式的賠償給付）而置生命于不顧。我認為，目前存在的一個很主要的問題是，應當盡快建立起機動車第三者責任強制保險的具體規定，特別是在人身損害賠償解釋施行后，不僅增加了賠償的范圍以及明顯提高了賠償的標準及數額，而且有些賠償項目不論是以前、現在還是將來一定時期內都無法予以保險賠償，這無疑使得機動車駕駛人需要額外承擔較大數額的賠償負擔。我認為，由于機動車第三者責任強制保險主要是為了填補受害人的損失，同時也應照顧到社會、保險機構、機動車駕駛人及其所有人、受害人各方面的權利，因此必須合理確定賠償范圍與賠償標準，并且最好能建立起最高賠償限額制度，以免產生消極作用。所以我認為國務院在依據道路交通安全法第17條的規定，在制訂機動車第三者責任強制保險制度時予以明確規定，或者由最高人民法院另外制訂出一個新的司法解釋，來對道路交通事故的賠償問題作出特別規定，以更加符合交通事故案件處理的特殊要求。
五、交通事故認定書的性質與作用
盡管有些同志曾經對交通事故責任的歸責原則提出過不同的看法甚至發生過激烈的爭論，但對于道路交通事故責任認定書的性質和作用，似乎不屑一顧，鮮有論及，可是存在的問題卻并非那么簡單。最早規定“交通事故責任認定書”的法律法規仍然是《道路交通事故處理辦法》，該辦法還專列一章共6條來規定交通事故責任認定的原則、責任的確定及責任的重新認定等問題。我認為，不論是從《道路交通事故處理辦法》還是從民事訴訟法的規定來看，把交通事故責任認定書作為一種證據來看待應該沒有異議，但從此前學者的爭論及司法實踐來看，卻并非如此。其一，交通事故責任認定書可以被申請重新認定，所以有的學者把其看作是另一種形式的行政復議了。但我認為盡管對證據可以申請重新鑒定，但畢竟在程序上還是存在明顯的不同；其二是隨著近幾年來學者們的論述，把交通事故責任認定書當作一種行政行為，有些學者從交通警察應當作出交通事故責任認定這一職責出發，認為其行為當然是一種具體行政行為，或者把交通事故責任認定與根據該交通事故責任認定后發生的行政處罰的緊密關系（甚至稱之為因果關系）來論述，也認為其應當受到法院的審查；還有學者認為，交通事故責任認定應屬于一種行政認定行為，所以按照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法 〉若干問題的解釋》第1條第1款的規定，也是屬于行政訴訟案件的受案范圍。[9]而且，近年來有些地方法院也陸續受理了一些對交通事故責任認定不服而起訴的行政訴訟案件，人民法院也已受理并作出了相應的裁判，并未否認屬于人民法院的受理范圍。我認為這種觀點表面上看似正確，但實際上卻存在很多難以解決的問題。首先，從交通事故責任認定的性質來看，其只能是一種證據，且與物證、書證、勘驗筆錄等不同，他是一種具有專門知識的人員根據一定的專業技能按照一定的原則和方法，通過分析與論證來確定當事人是否應當承擔一定責任的過程。從《中華人民共和國民事訴訟法》第63條規定的證據類型來看，交通事故責任認定書既不同于鑒定結論，也不同于證人證言，倒有點像英美證據法中的“專家證據”。這些學者們之所以把交通事故責任認定看作是可訴的行政行為很可能是受到以下二個方面的誤解：其一是原《道路交通事故處理辦法》中規定了交通警察機關在處理交通事故時必須對事故作出交通事故責任認定，并由此推斷其行為應屬于（具體）行政行為；其二是該交通事故責任認定會影響到當事人的權利或義務，因為交通警察機關將會依據該交通事故責任認定進行行政處罰，而且在民事訴訟中法院也會依據交通事故責任認定來確定當事人各方的責任。但筆者認為這種觀點是值得商榷的。因為交通事故責任認定書本身盡管只有一份，但卻起著三個方面的作用，其一便是作為交通警察機關對違章的當事人進行行政處罰的依據，也就是作為行政處罰的證據使用，此外，在交通肇事刑事案件與民事賠償案件中，又起著證明被告人是否有罪、賠償義務人是否應當承擔民事賠償責任以及應當賠償多少損失的證據作用。也就是說，該交通事故責任認定作為三種不同責任領域的證據，分別起著不同的作用。但其合理性（以及合法性）是值得懷疑的。第一，這三種類型的訴訟中，其證據的形式、證據的收集程序、證明的目的、證據的要求、證明的標準等各方面都存在不同和差異，盡管很多證據可以同時作為這三種程序的證據使用，但像交通事故責任認定書這一“不倫不類的東西”（筆者絕無貶義，只是暫且無法將其合適稱呼而已），怎么能讓其當然成為認定事實與承擔責任的依據？如果真是這樣，那還要法院干什么呢？事實上此前以及現在的法院在審理交通事故案件時確實如此，只要有了交通事故責任認定書，一般都直接按照交通事故責任認定書的交通事故責任認定作出判決，這樣多容易啊。其二，交通事故責任認定書作為交通警察機關對違章當事人的行政處罰的證據，應當是順理成章無可非議的，但直接作為民事訴訟的責任承擔依據及刑事責任的依據卻與證據法基本理論不符，因為是否應當承擔相應的責任以及應當賠償多少損失，只能由人民法院依據相關的證據（包括道路交通事故責任認定書以及其他證據）經過分析后才能予以確定，這根本不是交通警察機關的職責范圍。明確地說，交通警察機關根本就沒有權利來作出這兩個方面的認定。其三，我國并沒有法治的傳統，行政機關越權行政行為太多，比如《道路交通事故處理辦法》中關于民事賠償責任的歸責原則，本身就是對《中華人民共和國民法通則》第123條的公然違反，還有如《醫療事故處理辦法》對賠償范圍、標準、程序等方面的規定，也違反了民法通則的規定（限于本文內容，此處不予詳述），且也超越了自己的職權范圍，所以僅僅依據國務院有這樣一個《道路交通事故處理辦法》的規定來論證其具有可訴性，理由并不充分。那么，對于20__年5月1日起施行的交通安全法及國務院、公安部的相關規定又是如何呢？交通安全法第73條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人?！逼渲杏袃牲c值得注意，其一是名稱有了變化，將原來的“道路交通事故責任認定書”改變成了“交通事故認定書”刪掉了“責任”二字。其二是也要載明當事人的責任，也就是說還是要對其責任進行認定。筆者認為，這也許反應了立法者的無奈：既欲讓公安機關淡化甚至退出對事故責任確定方面的涉及，但卻又不得不做如此規定，也許是對目前我國法院沒有建立一套完整、具體、高效的交通事故處理規定所采取的權宜之計吧。值得一提的是，《道路交通事故處理辦法》第22條規定：“當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后十五日內，向上一級公安機關申請重新認定；上一級公安機關在接到重新認定申請書后三十日內，應當作出維持、變更或者撤銷的決定?！倍煌ò踩捌鋵嵤l例、公安部制訂的《交通事故處理程序規定》都不再規定重新認定程序，也反映了公安機關職能的轉變與重新定位。所以有人認為：“道路交通安全法明確了交通事故認定書的證據效力后，交通事故認定書不能夠被作為公安機關的具體行政行為而提起行政復議或行政訴訟，但是，當事人在道路交通事故損害賠償調解或者訴訟中，可以就交通事故認定書作為證據的真實性、可靠性和科學性提出質疑，如果有其他證據證明交通事故認定書存在錯誤，調解機關或者法院可以不采用這種證據?！盵10]我認為這種觀點是有一定道理的。
此外，公安部頒布的《交通事故處理程序規定》中還依據事故的種類分別出具兩份名稱不同的認定書：一種是按照簡易程序處理而制作的“事故認定書”，一種是按照普通程序或一般程序處理而制作的“交通事故認定書”，其內容與格式有些不同。我認為，盡管可以按照交通安全法的規定適用不同的程序來處理交通事故，并根據兩種程序的不同特點在內容上有所差異，但不能對采用簡易程序處理的交通事故只寫明為“事故認定書”，以免引起誤解——難道依據簡易程序處理的道路交通事故就不是“交通事故”？
六、交通事故的調解與訴訟
鑒于我國目前并未建立專門處理交通事故案件的法庭，因此交通事故損害賠償案件一般都由民事審判庭審理。盡管交通事故損害賠償案件并非什么疑難復雜案件，但我通過在廣東省內各地法院及部分外省法院辦理的交通事故損害賠償案件中，相當一部分法官對交通事故的審理并不嫻熟，更談不上精通。面對日益增長的交通事故損害賠償案件，如果都把這些案件全部交由人民法院來審理，必將大幅增加法院的負擔，目前似乎并不現實。況且有些人身及財產損失較小的案件，當事人也都有盡快處理的愿望，因此保留公安機關依據當事人自愿的原則進行調解的做法，盡管會有一些不盡人意的地方，但畢竟是一種無奈的選擇。由于我國目前并未明確規定一部專門規范調解的法律，有關公民之間爭議的調解的相關規定也散見于一些實體法及程序法中，并不系統、完整。目前公安機關進行調解的主要問題是賠償是否公正的問題，這主要體現在過失相抵的確定、賠償項目及標準等方面。至于在條件成熟時是否有必要繼續保留公安機關的調解職能，似乎更需要理論界與實務界進行深入的研究和討論。
七、預付醫療費、繳納事故責任保證金與暫扣車輛問題
預付醫療費、繳納事故責任保證金與暫扣車輛，是各地公安機關處理交通事故時經常使用的三種方式。但我認為這其中存在著很多問題，很有必要進行討論。首先談談繳納事故責任保證金的問題。在《道路交通事故處理辦法》及最高人民法院、公安部《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》中并未規定肇事車輛的所有人應當繳納事故責任保證金，倒是各省地方法院及公安機關的規范性文件中明確了必須繳納這項保證金，明顯屬于越權行為。例如廣東省高級人民法院、廣東省公安廳聯合的《關于處理道路交通事故案件若干具體問題的通知》第1條就明確規定“交通事故造成人員傷亡或者財產損失，公安交通管理部門應當暫時扣留交通事故車輛并責令交通事故當事人及其所在單位或者機動車的所有人繳納事故責任保證金。當事人拒絕繳納保證金，或者繳納的保證金不足額的，公安交通管理部門可以繼續扣留交通事故車輛。事故責任保證金的數額應不超過交通事故當事人承擔全部責任時的損害賠償數額?！彼栽趶V東省各地幾乎都可以看見不論是交通事故造成人員死亡、受傷或者是只有財產損失，都會出現公安機關要求肇事車輛繳納事故責任保證金，否則就扣留車輛。我認為這個超越權限的規定盡管會對受害人提供一定的保障，以免訴訟前或訴訟時被告轉移財產，以保護受害人 所受到的損失能夠得到充分的賠償，但這個規定卻是沒有法律依據的。根據《中華人民共和國立法法》的規定，作為地方各級公安機關與各省高級人民法院根本就沒有設定任何行政強制措施的權限。最高人民法院盡管具有制訂司法解釋的權力，但其并未作出這樣的規定，而且實施暫扣行為的機關是公安機關的行政行為，最高法院也不可能會越權作出這樣的規定。廣東省的這一規定也超越了暫扣車輛的適用范圍，因為《道路交通事故處理辦法》第13條規定：“交通事故造成人身傷害需要搶救治療的，交通事故的當事人及其所在單位或者機動車的所有人應當預付醫療費，也可以由公安機關指定的一方預付，結案后按照交通事故責任承擔。交通事故責任者拒絕預付或者暫時無法預付的，公安機關可以暫時扣留交通事故車輛?！币簿褪钦f，暫扣車輛的適用條件是“交通事故責任者拒絕預付或者暫時無法預付”，而不是其他任何條件或原因。其次，該條具體規定了預付醫療費的前提條件是“造成人身傷害”，而非死亡或其他，因為有些交通事故造成行人當場死亡的，并不存在預付醫療費的前提條件，但還是被暫扣車輛。還有一些地方公安機關在處理交通事故時，責令機動車所有人繳納相當大數額的醫療費或事故責任保證金，在其無力繳納時當然就暫扣機動車，實屬不當。在交通安全法實施后，由于采用了第三者責任強制保險制度，更是缺乏必須要求機動車所有人繳納事故責任保證金的理論與事實基礎，所以，應當繳納事故責任保證金的制度應當隨著交通安全法的實施而終止。否則，我認為可以對公安機關的這一越權行為提出行政訴訟（包括此前的因強制繳納事故責任保證金的行為都可以提起行政訴訟，控告公安機關越權使用強制措施）。對于受傷人員的醫療費用問題，由于交通安全法采用了機動車第三者責任強制保險制度（盡管目前仍然未能建立與實施），所以自然不能再以這個理由“暫扣車輛”。對于在什么樣的情況下可以合法暫扣車輛，交通安全法第72條已明確規定：“交通警察應當對交通事故現場進行勘驗、檢查，收集證據；因收集證據的需要，可以扣留事故車輛，但是應當妥善保管，以備核查?！币簿褪钦f，只有在“因收集證據的需要”時，才可以扣留車輛，否則應為違法，機動車所有人可以提起行政訴訟尋求司法保護。而且，扣留的時間也應有所限制，以免公安機關以這個法定條件為借口長期扣留車輛。依據《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第93條的規定，“公安機關交通管理部門對經過勘驗、檢查現場的交通事故應當在勘查現場之日起10日內制作交通事故認定書。對需要進行檢驗、鑒定的，應當在檢驗、鑒定結果確定之日起5日內制作交通事故認定書”，以及公安部于20__年4月30日的《交通事故處理程序規定》第39條規定：“公安機關交通管理部門對當事人生理、精神狀況、人體損傷、尸體、車輛及其行駛速度、痕跡、物品以及現場的道路狀況等需要進行檢驗、鑒定的，應當在勘查現場之日起五日內指派或者委托專業技術人員、具備資格的鑒定機構進行檢驗、鑒定。檢驗、鑒定應當在二十日內完成；需要延期的，經設區的市公安機關交通管理部門批準可以延長十日。檢驗、鑒定周期超過時限的，須報經省級人民政府公安機關交通管理部門批準?！钡?2條規定：“公安機關交通管理部門扣留的事故車輛除檢驗、鑒定外，不得使用。檢驗、鑒定完成后五日內通知當事人領取事故車輛和機動車行駛證。”如果按照以上的各項規定來計算，一般情況下扣留車輛的時限分別為10日、40日，也就是說最高不能超過40日。否則，我認為可以提起行政訴訟要求公安機關予以賠償相關損失。
從要求機動車所有人預付醫療費、事故責任保證金，直至暫扣車輛，我們不難發現不僅發現屢見不鮮的行政越權現象，也發現了政府職能意識的轉變。在以前（甚至是現在以及無法判斷多長時間的將來），一些只能依靠司法部門來處理的事情我們總是想讓行政機關來包攬，盡管對受害人的保護起到了積極的、不可抹煞的作用，但也表現出了政府機構與司法機關職能不分甚至錯位的現象，在實踐中也損害了部分侵權人的合法權益。就以暫扣車輛為例，在交通事故造成行人死亡后，由于種種原因（既有公安機關也有法院的原因）導致案件遲遲不能判決，車輛暫扣有時長達一年多近兩年，等到結案后申請執行，在拍賣車輛后賠償受害人時，由于需要繳納數額較大的車輛保管費用（如在廣州就為每天20元），以及車輛的毀損（甚至有人為的毀損）及自然貶值，基本上沒有多大數額，甚至有的車輛拍賣得到的款項還不夠支付車輛保管費用。出現的這一情況，不知道當初制訂這一規定的“立法者”作如何想？！還不如在暫扣車輛的時候就拍賣車輛，將其所得價款提存后以用作賠償，對責任承擔者及受害人都有利。而且，更不用說暫扣車輛后給機動車所有人所造成的停運損失，也影響了機動車所有人清償債務的能力。因此，從某種意義上來說，隨著交通安全法的實施，也標志著因考慮到民事賠償而暫扣車輛時代的終結，也體現了公安機關職能的重新定位。從這個方面來說，此舉具有相當重要的意義。
八、對交通安全法的民事賠償規定的評價與建議
對機動車輛責任采用無過失責任無疑是一種進步。由于交通事故產生的損害賠償（包括人身損害賠償與財產損害賠償等）案件在民事侵權案件中占有相當大的比例，所以應當引起立法機關與司法機關的足夠重視，但遺憾的是我國目前關于這方面的詳細規定確實太少，法學理論界也未能予以應有的關注，缺乏可操作性。作為一部主要規定交通安全管理的法律，涉及到民事賠償問題似乎可以不做規定，而由民事法律及制訂相應的特別法來具有針對性的規定似乎更為妥當。例如交通安全法第76條中確定的機動車與非機動車駕駛人、行人發生交通事故時應當承擔無過失責任以及免責事由，與民法通則第123條的規定是完全相同的，顯得重復。立法者的意圖大概是想以“法律”的形式來明確（甚至是鮮明）的否定《道路交通事故處理辦法》中所確定的過錯責任吧！而且，由于交通事故損害賠償糾紛案件中最為重要的一個問題是如何確定過失相抵的標準或基準，這并非法律所能解決的，也需要司法機關不斷的研究與探索，以正確、公平的處理此類案件，保護當事人各方的合法權益。此外，由于道路交通事故損害賠償案件都是過失侵權，特別在受害人受到人身損害時，應當賠償的范圍、標準及數額等相關制度有其特殊性，而目前不論是其他人身侵權損害賠償還是交通事故人身損害賠償，都全部適用最高人民法院的人身損害賠償解釋的規定來處理，其中有些賠償標準并不太合理（我也專門寫了一篇文章來討論該解釋的賠償范圍與標準等問題）。由于我國的民法通則的條款過于簡單，最高法院的相關司法解釋滯后，法學理論研究的不夠深入，相關制度未能建立、完善與配合，都會影響到交通事故損害賠償案件的處理，也難免會影響到交通事故各方的利益，甚至會影響到社會、經濟及相關產業的健康發展。因此，我認為不論是從交通事故處理的立法還是司法實踐來看，我國有關交通事故處理的各種機制與制度的建立與完善應當說還是任重而道遠。
[摘要]道路交通事故認定書是一種行政確認，當事人不服可以提起行政訴訟。與認定書相關的刑事或民事訴訟中是否承認認定書的行政效力公定力應以認定書是否存在重大且明顯瑕疵為標準。
《道路交通安全法》第73條規定：公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人。有人據此認為，道路交通事故認定書（以下簡稱認定書）的性質為“證據”，并認為由于目前尚無法律或相關的司法解釋對這一處理交通事故的重要證據屬于何種證據作出明確的定位，導致法院在審理對事故責任爭議較大的案件時，事故責任認定人出庭身份不好確定，以證人身份還是以鑒定人身份難以把握。并進而提出應當將認定書證據屬性定性為鑒定結論。公安部交通管理局對認定書性質也持“證據”觀點，其權威論述是：認定書是公安機關交通管理部門對當事人發生交通事故基本事實和證據的集中體現，是公安機關交通管理部門對交通事故案件進行勘查、調查后的專業性極強的科學結論，它只是證明當事人發生交通事故的事實本身，不是對交通事故案件的處理決定，其性質是證據?！肮步煌ü芾聿块T出具的交通事故認定書只是證據的一種，它不是一種能夠確定當事人之間權利義務關系的具體行政行為---，此外，道路交通安全法將過去一直沿用的交通事故責任認定書改為交通事故認定書，也是為了突出其證據的性質和效力?！钡碚摵蛯嵺`中的問題并不如此簡單明了。道路交通事故認定書與原道路交通事故責任認定書實質內涵是否同一？道路交通事故責任認定書抑或認定書的性質到底是鑒定結論還是行政確認？認定書是否具有行政可訴性？與認定書有關的刑事或民事訴訟在實踐中如何操作？這些都是司法實踐中很值得探討和研究的問題。
一、關于道路交通事故責任認定書和認定書的區別
根據《道路交通安全法》第73條的規定，道路交通事故認定書是公安機關交通管理部門對交通事故現場勘驗、檢查、調查，并根據有關的檢驗、鑒定結論，對交通事故發生的時間、地點、車輛、物品、道路及環境情況、當事人的基本情況和生理精神狀況、傷亡人員的傷亡原因、當事人的具體過錯等基本事實所作的有關當事人事故責任的專業性結論。
交通事故責任的本質就是交通事故中行為人的違章行為與事故發生之間是否存在事實因果關系及因果關系大小的一種表達形式，其本身并不是法律責任，而是追究法律責任的事實根據之一，只是侵權行為成立的一個條件。因此，公安交通管理部門的交通事故認定書只是對交通事故基本事實、成因以及事故責任的一個陳述，而不是對當事人雙方賠償責任的最終判定。筆者認為，雖然認定書只是證明當事人發生交通事故的事實本身，不是對交通事故案件的處理決定，但認定書內容中必然包含責任劃分的內容，它勢必會對交通事故的處理產生直接或間接的重大影響，從而影響到當事人的權利和義務。因此，道路交通事故責任認定書與認定書的實質內涵是完全一致的。只不過在立法者看來，認定書的提法比責任認定書的提法更規范更科學一些而已。
二、關于道路交通事故認定書性質的二種主要不同論辯觀點概說
一是鑒定結論說。認為認定書不是書證、不是證人證言、不是勘驗檢查筆錄，而是公安交通管理部門對事故現場勘驗、檢查、調查情況進行綜合審查、判斷后做出的一種結論。這種結論最接近于證據種類中的鑒定結論，因此，應把認定書明確定位為鑒定結論。其直接根據是：第一，1992年12月最高人民法院和公安部聯合下發的《關于處理交通事故案件有關問題的通知》（法發[1992]39號）第4條的規定：“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理?！保坏诙?，20__年公安部下發的《關于地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》（公復字[20__]1號）中闡述的“交通事故責任認定是公安機關在查明交通事故事實后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作的鑒定結論。”；第三，“《道路交通安全法》不同于原〈〈道路交通事故處理辦法〉〉的一個重要方面，就是將原道路交通事故責任認定書名稱變更為道路交通事故認定書，它只是用來證明當事人發生交通事故的事實本身。”意思是說，雖然原來的責任認定書與現在的認定書性質是一樣的，不過現在的提法更科學，不會使人產生行政確認的聯想。理何況，〈〈道路交通安全法〉〉取消了原〈〈道路交通事故處理辦法〉〉中關于對事故責任認定不服可以向上一級公安交通管理部門申請重新認定（實為申請復議）的規定。
認定書既屬于鑒定結論就不具有行政可訴性。
二是行政確認說。認為在行政法學理論上，凡行政主體依法對
行政管理相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定并予以宣告的行為都劃歸行政確認行為。公安機關對有關交通事故法律事實進行甄別并予以認定、宣告的過程，在性質上完全符合行政確認的屬性與特征。
所謂行政確認，是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的行政行為。認定書屬于行政確認，因為其具有以下主要特征：交通事故認定是公安交通管理部門依職權作出的，且公安交通管理部門是唯一有權調查、認定交通事故原因，核定交通事故責任損失的政府部門。只要有交通事故發生，公安交通管理部門根據報案必須對交通事故現場進行勘查，并對事故進行認定，這是一種積極的行為。此外，道路交通事故認定機構還具有嚴格的地域性特點，公安交通管理部門在認定事故過程中并可以就某個專門性問題委托其他專門技術鑒定機構進行鑒定。這些都是符合行政確認而完全不同于鑒定結論的特征。鑒定結論的作出主體是不特定的，它可能是國家行政機關，也可能是其它單位，而且越來越多的鑒定機構變成了自收自支的中介組織。鑒定機構一般由雙方協商確定，在協商不成的情況下，才由有關部門指定。鑒定機構一般由當事人提出申請、預交費用后才開始鑒定。鑒定機構不能再委托其他機構進行鑒定。
在承認認定書屬于行政確認行為的前提下，關于其行政可訴性問題又有二種不同的觀點。第一種觀點認為認定書不具有行政可訴性。理由是：可訴行政行為是符合成熟性原則的行政行為，可訴行政行為必須是對相對人的權利義務發生實際影響的行為。而認定書雖然是公安交通管理部門依法行使職權過程中作出的行政行為，但它不是一個完整的行政行為，即不是一個成熟的行政行為。它只是公安交通管理部門對交通事故當事人的違法行為進行追究或調解這一完整行政行為中的一個中間環節。換句話說，這種觀點認為，中間行政行為不具有行政可訴性，只有終端行政行為才具有行政可訴性。第二種觀點認為認定書具有行政可訴性。理由是：最高人民法院20__年3月10日公布施行的〈〈關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋〉〉（以下簡稱〈〈解釋〉〉）第1條對人民法院行政訴訟受案范圍作了明確的解釋，規定“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬人民法院行政訴訟的受案范圍。”〈〈解釋〉〉同時列舉了不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的6種行為，公安交通管理部門作出認定書的行為不在上述6種行為之列。1992年最高人民法院和公安部聯合的關于道路交通事故責任認定行為不作為行政訴訟案件受理的文件，與〈〈解釋〉〉精神違背，應當適用〈〈解釋〉〉的規定。
三、對上述觀點的粗淺評說
鑒定結論說存在以下問題：
第一，無論是最高人民法院與公安部的聯合文件，還是公安部的批復都與行政訴訟法的立法精神和〈〈解釋〉〉的相關規定相抵觸，根據〈〈立法法〉〉的相關規定，在適用法律規范時，若下位階規范與上位階規范沖突或不一致，應當優先適用上位階規范。顯然應當優先適用行政訴訟法和〈〈解釋〉〉的相關規定。
第二，〈〈道路交通安全法〉〉把認定書定位為證據，但這并不能得出認定書應當理解為鑒定結論的理由。因為這里證據的概念不同于證據學中的概念，不能把這里的證據非要往書證、物證、證人證言、當事人陳述、勘驗檢查筆錄、視聽資料、鑒定結論上面套。筆者認為，這里的證據概念只是一個泛指概念，行政確認結論當然也是可以作為民事訴訟中的證據使用的，但這種證據并不包涵在證據學中的常規證據種類中。如已為人民法院發生法律效力的裁判所確認的事實可以直接作為訴訟中的證據使用，《道路交通安全法》中所指的證據概念也僅是表達同樣的意思而已（當然這樣的立法表述方式也值得商榷）。
第三，道路交通事故認定的性質其實與水上交通事故責任認定、火災事故原因認定、審計認定、工傷認定等在性質上是一樣的。而有關部門的規章早已認為這種行為屬于行政確認行為，并具有行政可訴性。如勞動部〈〈關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見〉〉第80條規定：“勞動者對勞動行政部門作出的工傷或職業病或因工負傷后，對勞動鑒定委員會作出的傷殘等級和護理依賴程度鑒定結論不服，可依法提起行政復議或行政訴訟-----?！庇秩鐚徲嬍鹪凇蛾P于審計行政復議問題的通知》中規定，審計機關的審計結論是可復議、可訴訟的具體行政行為。工傷認定等行政確認行為在司法實踐中作為行政訴訟審查的對象并沒有什么爭議。
第四，最高人民法院公報于20__年和20__年刊載了二個對交通事故責任認定不服可以提起行政訴訟的案例。雖然我國不是判例法國家，但最高人民法院公報刊發的案例仍具有導向性和指導性。
第五，把認定書視作鑒定結論不利于維護當事人合法權益。當事人在民事訴訟過程中對鑒定結論有不同意見，只要在法定期限內提出有見地的看法，法院可以委托其他鑒定機構重新作出鑒定結論。但認定書是由特定的機關即公安交通管理部門作出的，具有職權性和地域性特征，即使當事人對認定書有完全不同的看法，但法院也不能再委托其他公安交通管理部門重新作出認定，而只能根據法官的知識和素養對認定書作出判斷，然后決定采納還是不采納。這樣認定書一方面被當作鑒定結論，另一方面，相關當事人又不享有鑒定結論前提下的申請重新鑒定的權利，同時又無權提起行政訴訟。這樣，當事人合法權益的維護受到了極大的限制，他們就只能寄希望于法官的明斷。然事實情況是，在道路交通事故引發的民事訴訟中，法官改變公安交通管理部門作出的交通事故認定結論的實例極為少見。這在很大程度上是由于法官并不具備全面審查這種相關專業性極強的認定書的能力，而當事人在民事訴訟階段常常失去了收集證據的最佳時機，許多證據已無法收集。而且如果當事人一方的親屬本身是交通事故的死者或重傷人員時，就根本談不上事故發生時收集所謂的證據。讓當事人在民事訴訟中提出鑒定結論錯誤的證據不是強人所難又是什么呢？
因此，鑒定結論說在理論上是站不住腳的，在實踐中也是不足取的。
行政確認說無論在理論上還是在實踐中是有理也有利的。認定書屬于行政確認行為，這是由認定書作出主體的特定性、職權性和地域性特征所決定的。行政確認行為是具體行政行為的一種，具有行政可訴性。那種認為認定書雖是行政確認行為，但是屬于中間行為不是終端行為，因而不具有行政可訴性的觀點是根本站不住腳的。行政強制措施也是中間行為，其在實踐中的行政可訴性沒有人懷疑。如按現行規定，勞動教養是作為行政強制措施對待的，其可以接受行政訴訟審查也是公認的。因為它是完全符合行政訴訟法和〈〈解釋〉〉規定精神的。確定土地使用權和土地所有權、確定房屋所有權和他項權利也是行政確認，有時這樣的行政確認也表現為中間行為，如土地征用過程中首先要確定土地的權屬，這種確定土地權屬的行為就屬于中間行為，而這種確權行政糾紛引起的行政訴訟在實踐中也并不少見。最高人民法院有過明確的司法解釋。如果針對作出認定書的行政確認行為提起行政訴訟，由作出認定書的公安交通管理部門向法庭提供作出認定書的事實根據和法律依據，那將既有利于防止公安交通管理部門的專斷，又可以最大限度地維 護交通事故當事人的合法權益。
四、與認定書有關的刑事或民事訴訟在實踐中的操作探析
認定書既作為行政確認行為，其在與認定書有關的刑事或民事訴訟中的地位如何是值得研究的一個問題。
河北省高級人民法院八十年代曾經審理過這樣一件案件，大致案情是這樣的：某企業是全部由個人投資創辦的私營企業，但在當時情況下為了享受到集體企業的待遇，在工商部門登記企業性質為鄉辦集體企業。企業除了每年上繳鄉政府一定數額的管理費外，與鄉政府沒有其他任何經濟關系。后因與鄉領導關系處理不好，廠長決定轉移資產（100多萬元），另謀他路。事情暴露后，一審被以貪污罪（當時集體企業也可定貪污）判處死刑。在二審過程中，此案引發了異常激烈的爭論，后二審法院刑事審判庭認為企業性質雖被登記為集體，但按照誰投資、誰所有的資產劃分原則，認定企業性質雖名為集體但實際是某廠長私有，于是宣告他無罪。有關媒體當時作了很多宣傳報道，題目就是《從死刑到無罪》，這是一個很有代表性的案例。問題是，刑事審判中能否對工商登記這一行政確認行為進行實質性的評判？最高人民法院〈〈關于貫徹〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見〉〉第49條規定：“個人合伙或個體工商戶，雖經工商行政管理部門錯誤地登記為集體所有制企業，但實質為個人合伙或個體工商戶的，應當按照個人合伙或個體工商戶對待?！边@樣的規定似乎表明，人民法院在民事訴訟過程中對有關涉及行政確認如工商登記行為的內容是可以作為普通證據作實質審查的，并可以視情作出采納或不采納的結論。
行政行為具有公定的效力，即行政行為一經作出，對任何人都具有被推定為合法有效而予以尊重的法律效力。雖然這是一種公認的效力，不僅行政主體和相對人雙方應當尊重，其他行政主體、國家機關、社會組織和個人也應當服從，但這種效力畢竟是法律的一種推定，它并不意味著行政行為絕對有效，不可否認。當證據確鑿時，由同樣代表公共利益的有權機關依法定程序證實行政行為不符合公共利益時，可以予以否定。大陸法系通說認為，“重大且明顯的瑕疵”是行政行為無效的原因。德國〈〈聯邦行政程序法〉〉第44條第1款規定：行政行為具有重大瑕疵或根據理智的判斷絕對明顯的瑕疵時，無效。日本學者也認為：當行政行為有重大瑕疵，并且通常人也能夠較容易地把握之時，無效。浙江大學金偉峰副教授認為，“重大且明顯說”也應當成為我國行政程序法中確認無效行政行為的一般標準。
筆者也主張用“重大且明顯說”（重大且明顯瑕疵的標準有待于法律的原則性規定，并需在實踐中不斷探索。）作為判斷行政確認行為是否具有公定力的基本標準。一般情況下，行政確認具有公定的效力，除非行政確認行為本身存在“重大且明顯瑕疵”才可以否定其公定效力。由此看來，河北省高級人民法院的上述判決和最高人民法院的上述司法解釋及與此類似的案例都是值得總結和深入研究的。
筆者認為，如果在刑事或民事訴訟中發現認定書存在“重大且明顯瑕疵”的情形，如認定書出現制作主體沒有制作資格、制作主體無法定職權或程序嚴重違法等等“重大且明顯瑕疵”的情形，刑事或民事案件承辦人可以直接判定認定書沒有公定力，直接否定認定書的效力，換句話說，就是不承認認定書作為證據的證據效力。反過來，如果沒有發現認定書“重大且明顯瑕疵”的情形，則刑事或民事案件承辦人應當尊重認定書的效力公定力，也就是應當承認認定書直接作為證據的效力。但如當事人對認定書確有不同意見，案件承辦人則可以運用釋明權動員當事人先行對作出認定書的行政行為提起行政訴訟，而相關刑事案件可采用對犯罪嫌疑人或被告人變更為取保候審或監視居住的強制措施，相關民事案件可采用中止訴訟的辦法，待行政訴訟結果出來后再行處理相關的刑事或民事案件。
——兼論“運行支配與運行利益”學說的矯正及補充責任的全面引入
論文提要:由于《民法通則》和《道路交通安全法》對機動車損害賠償責任主體的確定沒有具體、明確的規定,司法實踐中,在遇到諸如車輛掛靠、借用、租賃、承包等車輛駕駛人與車輛所有人或管理人不一致的情形時,對于道路交通事故責任主體的確定及其承擔責任的方式,各地做法極不統一。根據危險責任和報償責任原理,國外形成了“運行支配與運行利益”學說,并依據該學說確定交通事故損害賠償的責任主體。最高人民法院在近年已經通過司法解釋的方式逐漸采納了“運行支配與運行利益”的理論,部分高院出臺的在本地區適用的針對道路交通事故損害賠償案件適用法律的指導性意見也進一步承認和確立了“運行支配和運行利益”理論,但在實踐中產生了“運行支配”和“運行利益”的內涵和外延無法準確界定,各地認定標準不統一的問題。筆者在進行了比較法上的考察后認為,“運行支配和運行利益”學說的適用有其特定的制度基礎,即機動車保有人危險責任在立法層面的確立,而我國目前并不具備該制度基礎。筆者認為,相對于機動車保有人危險責任而言,對機動車保有人適用過錯責任并兼采公平責任更加符合我國目前國情,并提出了利用補充責任對“運行支配與運行利益”學說進行重大矯正的設想。最后,筆者分析了道路交通事故中機動車所有人或管理人應承擔補充責任的若干具體情形,并對訴訟過程中適用補充責任應注意的問題作了簡要探討。全文共10253字。
關鍵字:補充責任、危險責任、運行支配、運行利益
以下正文:道路交通事故是指道路交通參與人之間因違反道路交通安全法律法規或者因意外情況發生的人身或財產損失的事故。道路交通事故侵權行為指道路交通參與人因違反道路交通安全法律法規發生交通事故,導致他人人身或財產損失、應當承擔侵權責任的行為[1]。道路交通參與人包括機動車駕駛人、非機動車駕駛人及行人。而道路交通事故的責任主體,又稱道路交通事故的賠償義務人,是指應對道路交通事故侵權行為承擔民事賠償責任的人。道路交通事故責任主體和道路交通參與人是兩個不同的法律概念,責任主體著眼于民事賠償的角度,而道路交通參與人著眼于行政管理和行政處罰的角度,二者有密切聯系但又不完全重合,即道路交通事故責任主體不一定是道路交通參與人,道路交通參與人也不一定是最終的民事賠償責任承擔者。
一、我國關于道路交通事故責任主體的規定
《民法通則》第一百二十三條規定:“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的,應當承擔民事責任;如果能夠證明損害是由受害人故意造成的,不承擔民事責任?！痹摲l確立了我國的危險責任原則。機動車屬于對周圍環境有高度危險的高速運輸工具,駕駛機動車屬于從事對周圍環境有高度危險的作業,有適用該法條之余地。但該法條是一個無主句,并沒有明確究竟誰是承擔民事責任的主體。從語言邏輯結構上分析,應當對機動車致人損害承擔責任的是“高度危險作業人”。但“高度危險作業人”的范圍如何界定,是僅指機動車駕駛人,還是指包括機動車駕駛人、管理人、所有人在內的與機動車運行相關的主體?實踐中存在很大的爭議。
《交通安全法》第76條是目前確定機動車損害賠償責任最重要的法律規范,然而該條在責任主體的規定上卻使用了“機動車一方”、“有過錯的一方”等內涵和外延都難以準確界定的模糊詞語。由于《民法通則》和《道路交通安全法》對機動車損害賠償責任主體的確定沒有具體、明確的規定,司法實踐中,在遇到諸如車輛掛靠、借用、租賃、承包等車輛駕駛人與車輛所有人或管理人不一致的情形時,各地在道路交通事故責任主體的確定及其承擔責任的方式上的做法極不統一。僅以掛靠情形為例,就有以下幾五種處理方式:一是被掛靠人與掛靠人承擔連帶責任[2];二是被掛靠人在收取管理費的范圍內與掛靠人承擔連帶責任[3];三是被掛靠人從掛靠車輛的經營中取得利益的,承擔適當的賠償責任[4];四是被掛靠人不承擔責任[5];五是被掛靠人承擔補充賠償責任[6]。
二、“運行支配與運行利益”學說——國外確定機動車損害賠償責任主體的通說
近代工業革命以后,由于產業的迅速發展,導致各種各樣的危險在社會上紛紛登場。這些具有危險性的物或活動,一方面因其存在對于社會有著重要的有益性,但另一方面,它又不可避免地致社會于損害。對于這些危險又唯有危險物的支配者和危險活動的經營者可得預防和減少,從而對于這些危險物或危險活動所產生的侵害當然就應當由危險物的支配者和危險活動的經營者負其責任,此即所謂危險責任。所謂報償責任,乃是從羅馬法“獲得利益的人負擔危險”這一法諺發展而來,各人雖可依自己之意志追求自身利益,但如果因此害及于他人的利益時,則作為利益追求的費用,應負擔其損失,讓追求利益之人同時負擔其損失,這本身也符合經濟理性原理[7]。
根據上述危險責任和報償責任原理,國外形成了“運行支配”和“運行利益”學說,并依據該學說確定交通事故損害賠償的責任主體。其一是運行支配者,即誰對車輛的運行具有支配和控制的權利。其二是運行利益的歸屬,即誰從車輛運行中獲得利益。這在國外的學說和判例中被稱為判斷交通事故損害賠償責任主體的“二元說”。即某人或某單位是否是機動車損害賠償的責任主體,要從其是否對該機動車的運行于事實上處于支配管理的地位和是否從該機動車的運行中獲得了利益兩方面加以判明。
三、“運行支配與運行利益”學說在我國的應用及反思
(一)“運行支配與運行利益”學說在我國司法實踐中的應用
值得注意的是,最高人民法院在近年已經通過司法解釋的方式逐漸采納了“運行支配與運行利益”理論。最高人民法院《關于被盜機動車輛肇事后由誰承擔損害賠償責任問題的批復》(法釋[1999]13號)規定:“使用盜竊的機動車輛肇事,造成被害人物質損失的,肇事人應當依法承擔損害賠償責任,被盜機動車輛的所有人不承擔損害賠償責任?！痹诒槐I機動車輛肇事的情況下,最高人民法院的司法解釋認為車輛所有人由于無法實際支配和控制車輛并享有運行利益,故不應承擔損害賠償責任。最高人民法院《關于購買人使用分期付款購買的車輛從事運輸,因交通事故造成他人財產損失保留車輛所有權的出賣方不應承擔民事責任的批復》(法釋[2000] 38號)規定:“采用分期付款方式購車,出賣方在購買方付清全部車款前保留車輛所有權的,在購買方以自己名義與他人訂立貨物 運輸合同并使用該車運輸時,因交通事故造成他人財產損失的,出賣方不承擔民事責任。”由于車輛的行駛和運營是在購買人的控制之下,保留車輛所有權的出賣方既不能支配車輛的行駛和運營,也不能從車輛運營中獲得任何利益,根據“運行支配與運行利益”理論,司法解釋認為出賣方不應承擔民事責任。最高人民法院于2001年12月31日給江蘇省高級人民法院《關于連環購車未辦理過戶手續,原車主是否對機動車發生交通事故致人損害承擔責任的復函》(民一他字[2001] 32號)中,更是直接貫徹了“運行支配與運行利益”理論。復函認為“連環購車未辦理過戶手續,因車輛已交付,原車主既不能支配該車的營運,也不能從該車的營運中獲得利益,故原車主不應對機動車發生交通事故致人損害承擔責任。但是,連環購車未辦理過戶手續的行為,違反有關行政管理法規的,應受其規定的調整?！?
從最高人民法院的上述解釋和批復來看,最高院對于“運行支配與運行利益”學說的運用仍處于“排除性適用”階段,即以某主體顯然不具備運行支配權和不享有運行利益為由排除其責任,而不直接以某主體具有運行支配權和享有運行利益為依據對其課以責任。因此最高院并未將“運行支配和運行利益”學說作為確定交通事故責任主體的直接原則,而是將其作為確定責任主體的補充性依據。
《道路交通安全法》實施后,部分高院陸續出臺了在本地區適用的針對道路交通事故損害賠償案件適用法律的指導性意見。這些具有強制力的司法指導意見不但進一步承認和確立了“運行支配和運行利益”理論,而且比最高院的上述解釋和批復更進了一步,將享有“運行支配和運行利益”作為確定責任主體的直接原則。如重慶市高級人民法院《關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的指導意見》第一條規定“機動車發生道路交通事故致人損害的,一般由對該機動車具有運行支配力的主體與享有運行利益的主體承擔相應賠償責任?！鄙綎|省高級人民法院關于印發《全省民事審判工作座談會紀要》的通知(魯高法[2005]201號)第三部分第(七)項規定:“關于交通事故損害賠償責任主體的確定問題。道路交通損害賠償案件是一類特殊的侵權案件,根據最高人民法院有關司法解釋的精神,其責任主體一般應根據對機動車運行支配權與運行利益的歸屬來確定?！?
(二)“運行支配與運行利益”學說在司法應用中出現的問題
按理說,“運行支配與運行利益”學說的引入本應該給困擾我國理論界和司法界多年的機動車損害賠償責任主體確定這一難題劃上一個圓滿的句號,但遺憾的是,各地法院在處理此問題上的混亂做法并沒有太多的改觀,實踐中產生的問題和爭議絲毫不比以前少,其中最主要、最突出的問題就是運行支配和運行利益的內涵和外延無法準確界定,各地認定標準不統一。有人認為應限縮理解此概念,運行支配和運行利益僅指對機動車運行狀態的直接的事實上的支配和直接由此產生的利益[8];另一部分人則認為,運行支配包括具體的、現實的支配,如車輛所有人自主駕駛、借用人駕駛乃至擅自駕駛的情形,也包括潛在的、抽象的支配,如在車主將車輛借給他人、租給他人駕駛的情形下,出借人、出租人仍基于所有權而對車輛享有支配權;運行利益既可以是因機動車運行而取得的直接經濟利益,也包括間接經濟利益(如出租人、發包人之收益),甚至可以是基于心理感情的因素而發生的利益(出借人借出車輛后獲得的精神上的滿足、快樂、人際關系的和諧等)[9]。還有人認為,上述兩種觀點在界定運行支配和運行利益時分別走向了兩個極端,他們主張在上述兩種過嚴和過寬的標準之間尋求一個能使各方接受的平衡點,但在平衡點的確定上大家又產生了新的分歧。對運行支配和運行利益的界定標準理解不一,必然導致責任主體認定的不統一。以出借人責任人為例,按照第一種觀點,出借人不直接支配機動車,也不享有運行利益,故不應成為事故責任人;而按照第二種觀點,出借人基于所有權對車輛享有控制權和支配權,并因車輛運行獲得人際關系的和諧,應該成為責任主體。
(三)原因分析——我國目前尚不具備“運行支配與運行利益”學說運行的制度基礎
筆者認為出現上述現象的原因一方面在于“運行支配與運行利益”學說并非完美得無懈可擊,另一方面在于我們還沒有真正理解“運行支配與運行利益”學說的產生背景及其運行的制度基礎。前已述及,“運行支配與運行利益”學說有其產生的社會背景、理論淵源和制度基礎,其產生的社會背景和理論淵源是前面已經介紹過的危險責任理論和報償責任理論,而其運行的制度基礎是機動車保有人(注意是保有人而不是所有人)危險責任在立法層面的確立,這正是我國目前所不具備的。機動車保有人是一些西方國家交通事故損害賠償法上所獨有的概念,專指對機動車享有運行支配權和運行利益的人,其可能是機動車所有人,也可能是管理人或占有人[10]?；诮洕鷮W意義上的風險開啟理論、風險控制與分散理論、報償理論,機動車保有人應當對機動車對他人造成的損害承擔危險責任。機動車保有人的危險責任不同于我國《道路交通安全法》第76條所規定的駕駛員的無過錯責任,駕駛員的無過錯責任要求駕駛員有加害行為,只不過不考慮其主觀過錯,而機動車保有人承擔危險責任時根本不要求保有人有加害行為,只要其對車輛享有運行支配權和運行利益,基于享受利益者承擔風險的原則,其就應對車輛給他人造成的損害承擔責任。因此,“運行支配與運行利益”學說在國外只是確定誰是車輛保有人的規則,并不是確定機動車事故責任主體的規則。在保有人確定之后,還要再依據危險責任確定保有人的賠償責任。而機動車駕駛人的責任完全可以直接依據侵權行為的處理規則加以確定,根本沒有必要畫蛇添足地適用“運行支配和運行利益”學說,故在不承認機動車保有人承擔危險責任的國家和地區(如我國臺灣地區),自然沒有“運行支配和運行利益”學說適用之余地。
從比較法上看,就機動車損害賠償責任主體如何適用危險責任原則存在三種不同的立法模式。第一種立法模式認為,無論是機動車的保有人還是駕駛人都屬于嚴格責任調整的主體,駕駛人承擔無過錯責任,保有人承擔危險責任,機動車的保有人與駕駛人承擔連帶責任。法國、希臘、意大利、西班牙等地中海國家普遍采取此種模式。第二種立法模式認為,危險責任僅適用于機動車保有人,他們才是道路交通安全法律上確定的危險責任調整的主體,至于非保有人的機動車駕駛人只承擔過錯責任或者過錯推定責任。丹麥、荷蘭、葡萄牙、奧地利、盧森堡、德國、日本采取此種模式。第三種立法模式認為,只有機動車的駕駛人才是機動車損害賠償責任的主體,適用法律特別規定的無過錯責任或者過錯推定責任,其他人即便是機動車的所有人、占有人除非適用雇主責任,否則僅承擔過錯責任[11]。
而我國的《道路交通安全法》第76條在機動車賠償責任主體的確定問題上采用了“機動車一方”這一模糊的立法概念,我們從中難以看出立法者對“機動車一方”內部諸主體如何適用危險責任原則的立法態度。目前,無論是理論界還是司法實務界,對于機動車與機動車之間發生的交通事故對駕駛員按過錯責任原則處理,機動車與非機動車駕駛人、行人之間發生的交通事故對駕駛員適用無過錯責任原則,已不存在太多爭議,但對機動車保有人是承擔危險責任還是過錯責任不但尚未形成定論,甚至還鮮見有這方面的研究。
綜上,筆者認為,在立法者對機動車保有人承擔危險責任還是過錯責任的立法態度尚未明確,“運行支配與運行利益”學說得以有效運行的制度基礎尚不具備的情況下超前引進和適用該學說,已超越了法官自由裁量權的范圍,是一種超越司法職權的造法行為。
四、對機動車保有人適用“過錯責任+公平責任”更符合我國國情
筆者認為,相對于機動車保有人危險責任而言,對機動車保有人適用過錯責任并兼采公平責任更加符合我國目前國情。具體理由是:
其一,機動車保有人承擔過錯責任符合我國目前的法律規定。在危險責任模式下,機動車保有人實質上是在承擔著一種物件責任, 是在為自已所有或管理的物承擔責任。物件責任屬于特殊侵權行為責任,其與過失行為產生的一般侵權責任在構成要件、歸責原則、責任主體方面有很大差別。在我國,機動車保有人不應當承擔物件責任而應承擔行為責任,是因為物件責任打破了現代侵權法的基石——過錯責任原則和自已責任原則,是一種結果責任的回歸,是對人的行為自由的極大限制,故必須有法律的明文規定作依據。而我國民法上明文規定的物件責任只有建筑物、構筑物致人損害、堆放物致人損害、樹木致人損害、飼養動物致人損害、產品致人損害等類型,除此之外的沒有明確規定的侵權類型均應視為一般侵權行為,適用過錯責任原則。故機動車保有人承擔過錯責任符合我國目前的法律規定。
其二,過錯責任更能體現實質意義上的公平。比如,在掛靠情形下,若采危險責任模式,由于掛靠人和被掛靠單位均是車輛保有人,二者要承擔連帶責任,雖有利于最大限度填補受害人損害,但對被掛靠單位明顯不公平,因為其對運行車輛的支配只是一種名義上的控制和支配,實際控制和支配權在實際車主手中,且其享有的運行利益只是掛靠人定期交納的管理費,獲利要比掛靠人小得多,卻與掛靠人承擔相同的責任,明顯違反權利義務對等原則。而在保有人承擔過錯責任并兼顧公平責任模式下,掛靠人承擔全部責任,被掛靠人承擔補充責任,受害人的利益也可以得到較充分的保護,而且對被掛靠人更能體現實質公平,也更加容易被當事人和社會大眾所接受。
其三,機動車只有在高速運行下才是高度危險物,機動車一旦運行,危險源同時開啟,此時最有能力控制危險的人是機動車駕駛人,而非機動車所有人或管理人。因此,對機動車車主施以嚴格責任并不像危險責任提出者預想的那樣能夠減少交通事故發生的概率。
其四,國外的交通事故損害賠償責任一般是在民法以外的特別法中加以規定,且大多規定保有人承擔危險責任的最高賠償限額[12]。由于法律明確機動車保有人的最高賠償限額,機動車保有人可通過商業三責險補足強制責任保險限額與最高賠償限額不足的部分,從而通過保險制度將全部事故損害加以分散,由社會多數人負擔。一旦發生交通事故,被害人向保險公司索賠即可在最高限額內獲得救濟,保有人則可從交通事故中完全脫身。而在我國,由于沒有交通事故賠償最高限額的規定,機動車保有人無法通過保險制度事前將全部風險加以轉移和分散。機動車保有人在交強險限額之內承擔危險責任無可厚非,但讓其對交強險限額外的損失也承擔危險責任,對機動車保有人顯然不公平。這是因為:其一,他們的機動車在事故中也遭到了嚴重的毀壞,他們也是事故的受害者;其二,他們已經投了交強險,履行了保有人應該承擔的社會義務;其三,他們對事故的發生并沒有任何過錯,也無法事前預防和阻止事故的發生。
其五,危險責任的基本思想在于“不幸損害”的合理分配,乃基于分配正義的理念。危險責任所生的損害,得經由商品服務的價格機能及保險制度予以分散[13]。因此危險責任的推行的基礎是保險行業的高度發達,而我國的保險業還剛剛起步,人民的保險意識還比較弱。我國有13億人口,其中有9億農民,我國農用機動車的保有量居世界首位,在數量上要遠遠超過轎車。作為農用機動車的保有人,農民的保險意識極差,農用機動車的參保率很低。因此,筆者擔心,在我們這樣一個沒有高度發達的保險業作為支撐的國度里推行機動車保有人危險責任,會產生大量的社會問題。
五、 “補充責任”的 引入和 “運行支配與運行利益”學說的矯正
如前所述,筆者認為對機動車保有人適用過錯責任并兼采公平責任更符合中國國情。在上述歸責原則的指引下,我們可以將機動車侵權損害賠償責任承擔的基本思路歸納如下:
1、在一般情況下,對機動車侵權行為承擔終局賠償責任的應該是實際侵權人即機動車的駕駛人;
2、雇員在履行職務過程中駕駛機動車發生道路交通事故的,由雇主承擔替代責任,雇員不承擔責任。但雇員因故意或重大過失致人損害的,雇主與雇員承擔連帶賠償責任;
3、國家機關工作人員、法人或者其他組織的法定代表人、負責人及工作人員在執行職務中駕駛機動車發生道路交通事故的,分別由國家機關、法人或者其他組織承擔替代責任,行為人不承擔責任。
4、機動車所有人、管理人如果不是事故發生時的駕駛人,也不是駕駛人的雇主或其所在的國家機關、法人或其他組織,且對事故的發生不存在選任、監督、指揮上的過失的,不承擔侵權責任。但如果機動車所有人、管理人從車輛的運行中可以獲得直接的或間接的經濟利益,則基于公平原則和權利義務對等原則,應承擔適當的補充賠償責任。
基于上述思路,有必要對“運行支配與運行利益”學說作重大矯正如下:
其一,舍棄運行支配要件,以享有運行利益作為所有人或管理人承擔補充責任的要件。此處所謂運行利益,指可以從車輛的運行中獲得直接的或間接的經濟利益,而不應包括基于心理感情的因素而發生的利益,如精神上的滿足、快樂、人際關系的和諧等。
其二,明確享有運行利益的所有人或管理人承擔責任的類型為補充責任而非按份責任或連帶責任。這是因為機動車所有人或管理人沒有實施任何加害行為,不是加害人,與機動車駕駛人之間無法形成共同侵權行為或“多因一果”侵權行為。但鑒于機動車所有人或管理人可以從車輛運行中獲得直接的或間接的經濟利益,基于民法的公平原則和權利義務對等原則,他們應承擔適當的補充賠償責任。
六、補充責任概述及其在道路交通事故中的具體應用
(一)補充責任概述
所謂補充賠償責任,又稱補充責任,是指因同一債務,在應承擔清償責任的主責任人(亦稱直接責任人)財產不足給付時,由補充責任人基于與主責任人的某種特定法律關系或因為存在某種與債務相關的過錯而在一定范圍內承擔補充清償的民事責任。補充責任制度是由判例學說發展而來的民法理論,為眾多國家司法實踐所采用,并建立了相應的法律制度。最高人民法院在《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中明確規定了兩種類型的補充責任,即安全保障義務人和學校在第三人侵權時的補充責任,并在司法實踐中取得了很好的法律效果和社會效果,為補充責任在更廣范圍內的適用奠定了基礎[14]。
補充責任的特征有:
1、責任人為多數,且在多個責任人中存在主責任人和補充責任人的區分。補充責任中的債務是由主責任人產生的,在對外責任上是先由主責任人獨立承擔責任,在主責任人的財產不足以承擔應付的責任時,補充責任人對不足部分進行補充性清償。由于補充責任本質上是一種替代責任而非自已責任,補充責任人清償后,有權向主責任人追償。
2、補充責任人與主責任人之間不存在內部責任份額的劃分。補充責任人承擔的只是一種補充性清償責任,并非是對債務的一種分擔,所以主責任人與補充責任人之間并不存在內部責任份額的劃分。
3、權利人對補充責任人不享有完全獨立的請求權,在一般情況下,權利人不能直接單獨要求補充責任人承擔責任,而應該先要求主責任人承擔責任,在主責任人的財產不足給付或主責任人下落不明時,才能要求補充責任人承擔補充責任。
4、補充責任有一定的承擔范圍。補充責任不是對全部的主責任都承擔補充性清償義務,而是有一定的補充責任限額。
5、補充責任人與主責任人承擔責任的法律關系不同。補充責任人是基于和主責任人存在某種法律上的特殊關系或存在某種過錯與過失而承擔補充責任。
補充責任制度的法理基礎來源于大陸法系的不真正連帶債務學說。所謂不真正連帶責任 ,是指數個責任人基于不同的發生原因,對于債權人負以同一之給付為標的之數個債務,依一債務人的完全履行,他債務因目的已達到而消滅的法律關系。補充責任是由不真正連帶責任發展而來,是特殊的不真正連帶責任,從中仍可以看到不真正帶連債務的大部分特征,但其與不真正連帶責任仍存在一定的區別,主要表現在:
1、不真正連帶責任中,權利人可以依不同的法律關系任意選擇起訴債務人,而補充責任則不能選擇,必須先起訴主債務人,除非主債務人不確定。
2、不真正連帶責任中,各債務人均負全部履行義務,而補充責任中只有主債務人需負全部履行義務,補充責任人則只在主債務人不能清償時在一定范圍內承擔補充責任。
(二)道路交通事故中機動車所有人或管理人承擔補充責任的若干具體情形
1、掛靠
所謂掛靠,是指個人出資購買的車輛登記到某單位(如有營運資格的運輸公司或客運站)名義之下從事運輸,車輛所有權為車主個人所有。掛靠人為實際車主應承擔損害賠償責任,而被掛靠單位為名義車主承擔賠償責任應區分兩種不同情況:
一是被掛靠單位同意出資購買人將車輛登記掛靠在其名下,但沒有收取任何費用,掛靠人獨自對車輛享有占有、使用、收益和處分權。由于作為登記名義人的被掛靠單位不是車輛的實際所有人,又沒有從車輛運行中獲得任何利益,故不應承擔賠償責任。
二是掛靠人以被掛靠單位的名義經營,被掛靠單位定期收取管理費或掛靠費。由于掛靠單位能夠從車輛的運行中獲得利益,故應當承擔一定的補充賠償責任,其責任范圍應綜合考慮掛靠人的收益與被掛靠單位收取掛靠費的數額,原則上應以年度繳費期間內掛靠費占掛靠人收益的比例來確定掛靠單位的補充責任。
2、承包
機動車承包是指,發包人作為機動車的所有人、管理人將機動車的經營管理權發包給承包人,由其使用經營并定期繳納相應的承包費用。在機動車的承包經營中,承包人獲得直接運行利益,發包人獲得間接運行利益。由于承包人是車輛的駕駛人或駛駛人的雇主,承包人承擔的是侵權法上的責任,而發包人不是事故的加害人,不應承擔侵權法上的責任。不過,由于發包人獲取了運行利益,從公平責任及權利義務對等原則考慮,應讓其承擔適當的補充賠償責任,責任范圍原則上也應以單位繳費期間內發包人可得的承包金占承包人收益的比例來確定。
3、租賃
機動車租賃可大致分為兩種情形:一是租賃經營人與承租人約定提供租賃汽車以及駕駛勞務給承租人,同時收取租賃費用。例如,婚慶租車公司派遣自己的司機為承租人駕駛婚慶車輛。二是在約定時間內租賃經營人將租賃汽車交付承租人使用,收取租賃費用,不提供駕駛勞務的經營方式(《汽車租賃業管理暫行規定》第2條)。被租賃的汽車是指除公共汽車、出租汽車客運以外的各類客車、貨車、特種汽車和其它機動車輛(《汽車租賃業管理暫行規定》第3條)[15]。
在第一種情形下,雖然名為“租賃”合同,實為承攬合同。由于機動車仍由出租人或其雇員駕駛,當被租賃的機動車發生交通事故致人損害時,當然應由出租人或租車公司依雇主責任承擔責任。
第二種情形的責任處理與承包經營類似,承租人作為機動車駕駛人或其雇主應承擔侵權法上的損害賠償責任,獲取間接運行利益的出租人應依公平原則和權利義務對等原則承擔相應的補充責任。補充責任的范圍應由法官依出租人收取租賃費用的數額多少自由裁量。
4、借用
借用也稱“使用借貸”,它是指當事人約定一方以物無償貸給他方使用,他方在使用完畢之后返還該物的行為。如果使用是有償的,而得解釋為對價時,即屬于租賃而不再為借用[16]。出借車輛發生交通事故,由于出借人從出借車輛中獲得的僅僅是一種感情上的滿足和人際關系的和諧而非直接或間接的經濟利益,故原則上出借人不應承擔責任。
筆者認為,在出借過程中,出借人還應承擔類似于《人身損害賠償司法解釋》第6條的準安全保障義務,如果出借人在出借時違反此義務,如明知借用人無駕駛證或者明知借用人飲酒過度而仍然出借車輛,或明知車輛存有某種缺陷而未盡告知義務,則應在能夠防止或制止損害的范圍內承擔補充賠償責任。
(三)補充責任情形下的訴訟安排
在前述所有人或管理人承擔補充責任的情形下,因補充責任人承擔補充責任與主責任人承擔責任系基于不同原因而產生的,前者是基于公平責任及權利義務對等原則,后者是基于侵權行為,故二者不形成必要共同訴訟。訴訟中,賠償權利人可以先起訴主責任人,而不必追加補充責任人為被告,在主責任人未能清償的情形下,權利人可以再次起訴補充責任人要求承擔補充責任。當然,權利人也可以同時起訴主責任人和補充責任人,但在權利人只起訴補充責任人時,則必須追加主責任人為被告。
需要注意的是,補充責任人是在主責任人的財產不足以清償債務的情形下才承擔補充責任的,因此在司法實務中,必須是在強制執行主責任人的全部財產后仍不足以清償債務時,才由補充責任人承擔補充責任。補充責任人承擔補充責任后,可以向主責任人追償。
在起草此類案件的判決書時,法官應加強判決的說理性,在判決理由部分應詳細闡明補充責任人承擔責任的理由、補充責任的范圍及確定依據、補充責任的承擔方式,以及補充責任人承擔責任后的追償權,以加強當事人對判決的認同。對于判決的主文部分,筆者認為可以這樣表述:
一、被告一(主責任人)應當賠償原告各項費用共計××××元,于本判決生效之日起×日內付清。
二、被告二(補充責任人)應當就原告的各項損失在××××元的范圍內承擔補充賠償責任。被告二在強制執行被告一的全部財產后仍不足以清償原告債務時方承擔此補充賠償責任。
（一）道路安全管理是構建“和諧社會”的重要舉措之一。公安交通管理部門的職責就是加強道路交通安全管理，預防和減少道路交通事故，保護人民群眾生命和財產安全，提高安全通行效益，為人民群眾出行、經濟建設和社會發展創造和諧的道路交通環境。所謂和諧道路交通環境是指道路交通與全社會的其他部門或者行業處于一種相對配合得恰當和勻稱的搭配關系，是人、車、路處于一種比較理想與合理的狀態。和諧社會是和諧道路交通的前提與條件，和諧道路交通又是和諧社會的有機組成，兩者相互依存，相互促進。在構建“和諧社會”的現代化建設進程中，人們離不開“衣、食、住、行”這四項基本的生活需求。而其中的“行”，又在人們的日常行為中占據著非常重要的比例，隨著社會的不斷發展，人們對出行的安全要求越來越高。如果特大或惡性交通事故控制不了，頻頻發生，交通事故死亡人數居高不下，人民群眾對“出行”這個最基本的行為都沒有安全感，那就根本無從談起構建和諧社會。另外，家庭作為社會的基本構成元素，交通事故造成的傷亡對一個家庭具有巨大的破壞力。每一起重大交通事故不僅僅導致了一個生命的滅失，同時也直接影響一個家庭的全部生活，直接改變了家庭成員的生活狀態，由此而產生的矛盾沖突和引發的社會問題，勢必影響社會的和諧發展和大局穩定。因此，做好道路交通管理工作是構建和諧社會的一個重要分支和有機組成部分，也是維護發展和穩定大局的要求。
（二）加強道路交通安全管理能夠促進經濟社會和諧發展。道路交通管理和構建和諧社會關系是非常緊密的，道路交通安全管理工作搞好了，人們的出行環境改善了，交通事故減少了，投資環境就能得到大大改善，從而有效促進地域經濟的發展，成為推動和諧社會發展的生產力。進年來,隨著XX紅色旅游交通管理工作的不斷升溫,到XX接受革命傳統教育的人數越來越多,隨之而來的車流也多起來,為構建“大旅游”和“大交通”環境，確保市委、市政府提出的“對接長珠閩、融入閩東南、實現大跨越”目標的實現創造了巨大的歷史機遇。同時，也給道路交通安全管理帶來了新的壓力和挑戰。因此，如何創造一個良好的道路交通環境，構建人、車、路的和諧相處和發展的良好環境，直接影響著我市建設“一個中心”和推進“四個打造”實現新的跨越式發展戰略目標的實現。
（三）加強道路交通安全管理必須順應和諧社會發展的要求。社會和諧和和諧社會目標的提出，就道路交通管理工作而言，將不可避免地經歷一個理念調整、理論重建的過程。在這樣一個歷史時期，道路交通管理必須順應時代的要求，必須堅持以人為本的理念，在理論研究和具體運用上不斷地開拓新的空間、探索新的服務途徑和科學的管理辦法，構建開展創建“平安暢通縣（區）”，工作，著力抓好“基層基礎建設”，貫徹落實公安部預防道路交通事故“五整頓”、“三加強”，交通安全宣傳“五進”活動、加強科技化交通管理等一系列工作，都是為了讓道路交通安全管理工作不斷跟上和諧社會建設的步伐。
二、公安交通管理工作在構建和諧社會中的職責和任務
（一）維護道路交通安全。維護道路交通安全是公安機關的天職，也是公安交通管理工作在構建和諧社會中的主要任務之一。在當前及今后一段時間，我們的工作重點應轉移到國道、交通管理工作景區道路管理上，轉移到農村道路管理上，切實加強重點單位、重點車輛、重點駕駛人的管理，整改危險橋梁和路段，完善交通標志標識，盡最大的努力減少交通事故，確保不發生群死群傷事故。在道路通行中，人的生命財產安全都得不到保障，也就無從談起社會的和諧。
（二）保障道路交通安全、暢通、有序。道路交通安全、暢通、有序是和諧社會的一個重要標志。我市在交通組織上還存在不夠科學合理的地方，人亂行、車亂停的現象沒有徹底解決，除機動車違法行為外，行人、非機動車違法行為仍十分突出，行人、非機動車交通秩序整治及停車場點整治力度亟待進一步加強，通過規范行人和非機動車的交通行為，增加道路交通標志標線，引導人們文明行車、文明行路，建立與和諧社會相適應的道路交通環境。公安部提出創建“平安暢通縣區”，這既是實施城市暢通工程、創建平安大道的延伸，也是構建和諧社會的重要載體，我們必須下全力抓實抓好。
（三）提供優質高效服務。社會的和諧首先體現在人與人關系的和諧。公安交通管理工作的性質決定我們時時刻刻要與群眾打交道，如辦理駕駛證申領、車輛上牌檢驗、組織駕駛員培訓考試、處理交通事故、查糾交通違法行為、接受群眾報警求助等。如何進一步確立以人為本的理念，規范車輛管理、事故處理、交通違法行為查處等工作的流程，改進服務態度，提高工作效率，妥善處理群眾與群眾、群眾與民警之間的矛盾，是公安交警部門在構建和諧社會中必須要認真思考和解決的問題。
（四）建立新型的警民公共關系。做好公安交通管理工作離不開群眾的支持，但在現實執法過程中，我們發現部分群眾的交通安全法律意識和自我防護意識仍較為薄弱，對公安道路交通管理的認識和理解仍然不足，一些群眾甚至認為公安交通管理部門執法是故意刁難，其主要目的是為了罰款。因此，如何進一步改善警民公共關系，使其在構建和諧社會中真正發揮作用，就要嚴格按照“交警就是服務、百姓利益至上”，“心中無百姓、不配做交警”的服務理念，堅持走群眾路線，緊緊依靠群眾，宣傳群眾，組織群眾，做好本職工作，為群眾提供優質高效服務，同時，積極參與搶險救災、社會公益等工作，真正架起警民互通的橋梁，使群眾真正了解、理解、支持公安交通管理工作。
三、強化道路交通安全管理的對策
（一）防管結合，多措并舉，預防和減少道路交通事故。一是針對源頭抓管理。按照“誰主管、誰負責；誰審批、誰負責；誰監管、誰負責”的原則，認真履行交通安全源頭管理職責，嚴格執法、嚴格審批、嚴格監督。一方面嚴格機動車檢驗，重點檢查車輛的安全性能，嚴防病車和報廢車輛上路行駛。另一方面加強駕駛員源頭管理，建立健全對駕駛員培訓機構的監督管理，嚴格駕駛員培訓、考試、發證、審驗等環節，確保駕駛員的素質。二是針對突出問題抓整治。緊密結合實際，認真分析交通安全形勢，針對突出問題，開展聯合整治行動，充分發揮路面管理和執法主力軍作用，科學調整警力部署，最大限度地強化路面監控，加大對疲勞駕駛、超速行駛、酒后駕駛、無證駕駛以及農用車非法載客、報廢車上路營運、駕乘摩托車不戴安全頭盔等嚴重違法行為的查處力度，嚴管重罰，始終保持高壓態勢。三是積極開展對隱患路段的排查整改。積極建議政府將重大交通事故隱患的監控和整改納入重要議事日程，進一步建立健全交通安全隱患整改責任制，由政府出面協調，組織有關部門深入事故黑點、危險路段，認真排查交通安全隱患，研究整改措施，明確整改部門、整改責任和整改期限。對重大安全隱患整改，政府和有關職能部門領導要親自抓部署、抓檢查、抓落實，確保整改質量和進度。
（二）加強監督，規范管理，努力創造良好的法制環境。隨著社會主義法制建設步伐的不斷加快，對公安交通管理工作提出了新的任務和要求，樹立嚴格、公正、文明的執法形象，已經成為當前公安交通管理工作的重要內容之一。因此，按照黨的十六大關于加強社會主義法制建設的總體要求，加強日常監督檢查，規范執勤執法，轉變執法觀念，增強服務意識，找準公安交通管理工作的切入點、結合點和著力點，進一步解放思想，與時俱進，開拓創新，牢固樹立發展經濟、立警為公、執法為民的理念。要以人民群眾滿意為最高標準，扎實開展和各爭先創優活動，大力倡導便民利民為民，在交通管理實際工作中做到嚴格公正、文明執勤執法，共同為經濟建設創建良好的法制環境。
（三）以人為本，轉變觀念，努力提高服務群眾的能力。道路交通管理工作天天要和人民群眾打交道，是與群眾接觸最頻繁、聯系最密切的公安工作之一，是公安機關的窗口，從某種意義上講，也代表著黨和政府的形象，代表著廣大人民的根本利益。特別是作為紅色故都，交通參與者面廣、量大，道路交通保衛任務多，級別高，民警的執法水平和執法質量直接影響到游客和上級領導的情緒和對一個城市的印象。所以，作為XXXX的公安交通民警，一定要理解“嚴格執法、熱情服務”的深刻含義，在切實保障廣大游客生命財產安全的同時，必須把服務于人民群眾作為第一要務，充分體現人文關懷。特別在執勤執法過程中要正確處理好嚴格管理和熱情服務的關系，工作中注意研究方式和方法，有效化解執法過程中的矛盾點，做到既維護法律的嚴肅性，又運用得靈活自如，充分體現以人為本的理念，扎扎實實做好便民、利民工作，不斷推出新的便民利民措施。如：車管工作要在簡化程序、減少環節、熱情服務上下功夫；事故處理要在公正執法，提高辦案質量上下功夫；路面執法要在依法糾違、文明執勤、規范執法上下功夫。要將執法與服務有機結合，從一點一滴中體現服務群眾，一舉一動都服務經濟建設，真正用我們的具體行動為構建“和諧XX”，建設“平安XX”做一些實在的工作。
（四）立足創新，科技強警，實現警務機制現代化建設的新突破。建設“平安社會”，構建和諧社會，對道路交通管理工作提出了更高的要求。只有大力提倡和實施科技建警、科技強警戰略，將科技強警戰略放在全局和戰略高度，把科技作為當前和未來警力的新增長點，堅持高標準、高起點、高要求、高質量地推進公安交通科技工作，從根本上提高公安交通管理工作的科技含量和現代化水平，才能不斷適應形勢發展的需要，實現警務機制現代化建設的新突破。在現有條件下，僅靠我們公安機關本身很難實現長遠目標，必須積極爭取黨委、政府的高度重視和大力支持，積極不斷地向黨委、政府請示匯報，使科技出效益、科技強警力成為黨委、政府的共識，逐漸形成公安交通科技建設全社會齊抓共管的良好格局。
摘要：本文針對可持續發展戰略要求，探討道路交通領域的觀念變化、系統結構變化、科研方向變化等問題，并對交通環境對策框架進行了討論。
1.前言
可持續發展是當今使用頻率相當高的一個詞匯，其基本定義可以表述為“既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發展”?？沙掷m發展是一種思想，意味著觀念的轉變；可持續發展是一種方向，意味著規劃和目標的修正；可持續發展是一種宣言，意味著具體行動中的計劃和貫徹。
回顧道路交通工程發展的歷史，呈現出一種人的認識觀念與科學技術相互交織的發展過程，道路設計概念曾經歷多個層次的提高：以工程造價為標準層次；結合交通服務水平標準層次；增加環境保護標準層次；可持續發展標準層次。每一層次的提高，都是在前一層次的基礎上增加了新的評價因素，體現了一種觀念的更新。每一次層次的提高，也都伴隨著新技術的推廣應用：第一次層次的提升，是在交通工程學科發展的基礎上進行的，交通流分析技術、交通設計技術、交通工程技術提供了強有力的支撐。第二次層次的提升，引進了環境科學的觀念，形成交通環境的研究領域，考慮道路網環境容量的交通規劃、交通公害（噪聲、廢氣、振動）的防治、道路景觀設計等。第三次提升，則更加注重巨型系統思想的應用，將把基礎設施建設與社會經濟的持續發展緊密聯系在一起。在可持續發展思想指導下，道路交通現代化建設需要進行觀念的調整、目標的調整，以及系統結構的調整。
2.觀念的調整—支撐可持續發展的交通設施體系
對于交通設施體系的構成，隨著人類思想的進步不斷發生著變化：早期在有限的建設能力和資金能力基礎上，其構成只包含了最基本的部分—道路、鐵道的本體；當交通安全問題提到議事日程之上以后，交通標志和標記、交通監控系統等成為交通設施體系中不可缺少的內容；當交通環境問題提上議事日程，隔音墻、交通環境監控設備等成為交通設施體系中的新成員；與可持續發展的要求相適應，支持與土地利用規劃相結合的交通規劃決策支持系統和信息采集管理系統、更加充分發揮交通設施能力的交通誘導系統等成為交通設施體系中的重要成員。在這種硬件設施構成內容變化的背后，設計觀念的更新，交通基礎設施建設目標的變化等發揮著重要的作用。
以歐美日等發達國家智能化交通系統計劃為例，表面看這是交通系統結構的變化和技術的變化，在傳統的交通系統中增加了交通誘導系統、交通信息系統等，以及采用了計算機技術、控制技術、通信技術等進行技術改造。實際上在后臺起到支撐作用的是這樣一種認識：在有限的土地資源和環境資源制約下，傳統的交通系統無法滿足不斷增長的交通需求，必須通過采用現代高新技術加以改造，提高資源的利用效率。在此基礎上形成了一系列新的系統概念，例如：
綜合交通信息系統提供道路網上的交通阻滯、交通事故、運行時間等情報，并提供公共交通的情報，幫助人們選擇合適的交通方式、恰當的出行時間、合理的交通路線，促使交通出行分布在綜合交通網絡上進行合理分布，以減輕整個交通網絡的負擔。
交通誘導系統向車輛駕駛員提供信息服務，幫助他們了解整個道路網絡的交通擁擠狀態，引導他們避開擁擠路段或交叉口，促使整個路網負荷均勻化，達到提高利用效率的目的。
貨運管理系統在交通信息的支持下，合理制定車輛調度計劃，提供貨物集配服務等，其目標是促進貨物運輸的高效化。
客運管理系統在交通信息的支持下，合理進行營運車輛調度，并提供公共交通服務信息，以提高客運系統的服務水平，吸引更多的客流，減輕整個城市交通系統的負擔。
自動駕駛控制系統是在自動控制技術的支持下，提高單位道路面積的車輛通行能力，以及增強交通安全性。
由此可見，新的交通系統概念的提出過程中，需要觀念和目標的更新作為前導。
當今世界，可持續發展已經成為許多國家的戰略目標，我國亦將其作為重大戰略加以實施。1992年李鵬總理率團出席了聯合國環境與發展會議（UNCED），莊嚴承諾中國將認真履行會議所通過的文件，總書記在黨的十四屆五中全會和第四次全國環境保護會議上的講話中均強調：在現代化建設過程中，必須把實施可持續發展作為一項重大戰略。同時，我國政府制定了《中國21世紀議程》，作為重大舉措，制定了《全國主要污染物排放總量控制計劃》、《中國跨世紀綠色工程規劃（第一期）》。
與基礎設施建設緊密關聯的可持續發展目標是：改善人類居住區的社會、經濟和環境；改善居民的居住工作環境和生活質量。這一目標需要通過多種途徑的努力才能有效地實現，作為基礎設施重要組成部分的交通建設對這一目標產生多方面的作用：引導作用，對區域社會經濟空間形態發展的引導；支持作用，提供區域空間的基本支撐框架；保障作用，對于地震等災害的救援來說，交通網絡是最基本的生命線。對于交通領域來說，在可持續發展的思想指導下的建設目標是建立促進人類居住區持續發展的基礎條件，其手段主要有：將土地利用與交通運輸規劃相結合；確立減少交通需求的發展模式；發展公共交通；改善交通管理；鼓勵非機動運輸方式等。
與發展目標相互關聯，可將面臨的復雜問題分解為如下層次關系：
第一層次的問題（目標層）：建立支持可持續發展的道路交通綜合系統，提供對區域空間合理支撐框架、合理使用自然資源、有效支撐經濟發展、具有一定的防災抗災可靠性的交通服務基礎條件。同時需要強調的是，道路交通綜合系統的直接目的是對人和物的流動加以支持，而不是簡單地對車輛的運行加以支持等。
第二層次的問題（宏觀控制層）：通過規劃手段實現交通系統的總體協調和優化，以避免資源的浪費，并將交通建設作為用地規劃、城市體系規劃、國土規劃實現過程的重要支撐基礎和調控手段；通過政策手段引導實現交通模式的合理結構，通過需求管理促進用資源的合理利用，優先發展公共交通系統；采用政策手段促使交通行業的技術更新，優先推廣節約資源和能源，提高交通系統運行效率的技術等。
第三層次的問題（技術層）：加強信息技術在交通工程中的應用，例如交通誘導系統、交通綜合信息系統等；認真研究和實施公共交通系統的發展和技術進步；減少對環境的交通污染：噪聲、廢氣、振動的防治；廢舊材料的利用，以減少對自然界的索取等。
2.結構的變化—道路交通綜合系統的構成
在可持續發展戰略指導下建立道路交通綜合系統是一個包括“政府調控行為、科學技術能力建設和社會公眾參與”的復雜系統工程，采用宏工程的觀點看待這一問題，需要分析系統外部環境對道路交通系統所提出的功能要求，根據這種功能要求確定系統的結構，支撐這一結構的科學技術體系。
根據執行可持續戰略的要求，道路交通系統將與其它系統之間形成如下接口關系：
與自然系統的直接接口，包括從自然界的索取、向自然界的排放、對自然界的干預等。
與社會系統的接口，與城市化進程的協調，對國土發展均衡程度的調節，對消費模式的影響等。
與經濟系統的接口，包括與區域經濟發展戰略的協調，與能源利用政策的協調，對產業結構與布局的影響等。
這種接口關系要求道路交通系統滿足如下功能：
基本交通功能，保證交通運輸通暢、安全、快速、舒適、便捷；
環境保護功能，提高單位土地的利用效率，減少對自然界的索取和排放；
促進社會進步功能，通過有效的規劃手段促進城市體系、區域布局的健康發展，正確引導社會消費方式，促使社區健康發展；
支持經濟發展的功能，保障經濟發展戰略的實現，促進經濟結構和經濟布局的調整。
為適應功能要求多樣化的發展趨勢，所建議的道路交通綜合系統將由政府管理子系統、基礎設施子系統、科學技術子系統、公眾服務及參與子系統所構成。
交通基礎設施建設就是政府對可持續發展發揮作用的一個重要方面，政府有責任為社會和經濟發展的建立合理結構和布局的基礎，有責任確定正確的交通發展戰略，同時交通設施又是政府的一種很有效的宏觀調控手段?；叵胍幌绿﹪瘸鞘薪煌ㄋ萑氲睦Ь?，許多城市交通造成的嚴重廢氣污染，我國城市交通中公共交通危險的萎縮傾向等，可以清楚地看到政府所擔負的責任有多么重大。與這種責任相比，我國政府機構在制定交通發展戰略、政策、規劃和管理的過程中所獲得的技術支持就顯得有所不足，不夠健全的信息系統、分割的管理體制、不夠暢通的與專家之間的溝通渠道等都是需要進一步克服的重要問題點。
針對這一情況擬建的政府管理子系統，是以政府管理工作人員為使用對象，依托計算機網絡系統，支持政府決策過程的人機系統。其理論基礎在于錢學森先生1989年提出的開放的復雜巨系統及方法論，即從定性到定量綜合集成法，這種方法進一步發展成為從定性到定量綜合集成研討廳。這一理論方法的實質是將專家體系、統計數據和信息資料、計算機技術三者結合，構成一個有機的整體支持決策活動。政府管理子系統的技術目標主要是提高決策的質量，而非單純提高決策分析速度。系統的基本工作方式是信息服務、集成研討、決策分析。
基礎設施子系統中除了傳統的道路本體設施以外，交通監控系統、交通信息系統、交通環境保護系統、自動收費系統、交通安全及事故處理系統等均是其中重要的組成部分?，F代化的交通監控系統是道路交通系統中不可缺少的部分，它以平滑交通流為直接目標，并由此產生減少廢氣排放、減少能源消耗的目的。與國外的系統不同，我國需要認真考慮混合交通所帶來的特殊問題。交通信息系統對調節交通需求、支持管理決策、支持運輸部門和企業制定車輛調度計劃等均有重要的作用，由信息采集、信息加工、信息幾部分所組成。交通環境保護系統由廢氣、噪聲、振動防治和監測兩個基本部分所組成，其硬件包括隔音墻、低噪聲鋪裝、橋梁減震裝置、交通污染專用監測裝置等。
科學技術子系統的目的是通過技術推廣和技術培訓促進行業的技術進步，其構成包括科學情報服務體系、新技術推廣體系、學術研討體系等，硬件方面得到重點實驗室、部門開放實驗室、網絡虛擬實驗室、情報信息Web服務節點、觀測實驗系統等的支持。其中網絡虛擬實驗室是進行有關道路交通領域工程技術研究和科學研究、進行道路交通領域高等工程教育、推廣新技術新概念的重要基地；其主要服務對象為道路交通工程技術研究人員、高等學校的教師、研究生和本科學生等；虛擬實驗室建立在計算機廣域網絡基礎上，其核心是由計算機仿真實驗系統所構成；系統主要提供遠程教學實驗和工程實驗方面的服務。
公眾服務與參與子系統在道路交通綜合系統中占有不可替代的地位，交通需要公眾密切參與，對公眾服務包括信息服務、救援服務、管理服務等，例如智能交通系統中交通誘導系統、停車場引導系統、公共交通服務信息系統等均是公眾服務概念系統；而公眾參與則是指為獲得公眾理解與支持，所進行的公眾教育（有些甚至是采取計算機仿真游戲的方式）、公眾訓練等活動，道路交通綜合系統將通過交通培訓基地、依托計算機網絡的虛擬訓練基地、交通宣傳系統等對其進行必要的支持。
3.科學研究結構的變化—值得關注的研究領域
由于可持續發展提出了新的要求，因而支撐道路交通建設的科學研究內容發生著重要的變化，傳統技術的比重正在下降，新技術學科的研究內容正在迅速得到關注，并正在得到逐步應用。
具有遠見的規劃是可持續發展的基本保證，因而交通規劃研究領域正在發生著深刻的變化。交通規劃從以基本依靠經驗的定性分析為主階段，到調查研究基礎上的定量分析為主階段，在向定性定量相結合的新階段，呈現了一種螺旋式上升發展的過程。這首先是由于對于交通系統的要求變化，不僅需要滿足交通需求，而且需要對社會經濟的可持續發展提供基礎支撐條件。要求的變化造成研究范圍的擴大變化，使得我們更加難以對研究對象的長期發展作出準確的預測。因此，交通規劃的研究范圍進一步擴大，更加注重與社會經濟系統之間的協調配合，更加注重解決戰略規劃層面的問題，同時更加注意在長期交通需求預測不可能準確的前提下交通規劃方法的研究。作為理論基礎，宏工程理論和從定性到定量綜合集成技術正在引起研究者的關注。
宏工程指的是關系全局的超大型工程項目的規劃、設計、決策和組織實施。這一理論力圖采用全新的綜合大系統的工程概念，運用定性定量參半的方法，采用協調折衷、互補共濟等尋求合適而非最優的思想方法來解決自己的問題。支撐宏工程思想的分析方法有系統動力學（SD）、結構解析（ISM）、試誤分析（Try and Error Analysis）等。與傳統系統工程相比，宏工程更加重視注重系統包絡之外的整個系統環境。應用這一理論將有助于我們更好地分析交通系統與社會經濟系統之間的協調關系。
從定性到定量綜合集成是錢學森先生提出的一種研究復雜巨系統的具有我國特色的方法。其核心是將專家群體、數據和各種信息與計算機仿真有機地結合起來，把有關學科的科學理論與人知識和經驗結合起來，發揮綜合系統的整體優勢去解決實際問題。這一理論方法為我們在交通規劃中定性定量相結合提供了基礎，有助于改進面向復雜巨系統的決策理論方法。
從規劃研究內容來看，發展城市公共交通，促進合理交通模式的建立，正在引起人們的重視。有限的自然資源不可能承擔迅速發展的私人交通，必須采用政策、稅收、建設、管理等多方面手段促使大量的人員利用公共交通系統。我國的城市交通規劃多年來一直強調公共交通優先，但真正落實下來的情況并不好，如何以有力的分析論證說服政府及公眾，在城市的空間資源利用、政府財政預算、技術進步支持等方面確實實施公共交通優先戰略，仍是亟待解決的問題。
從規劃范圍來看，都市群交通網絡規劃隨著城市化進程而提到了日益重要的位置，當行政協調問題能夠解決之后，長江三角洲、珠江三角洲都市群的交通規劃問題將迅速提出，必須為之進行必要的理論準備。
交通需求管理在可持續發展過程中需要給予關注的問題，人類應該較為自覺地調整自己的消費觀念，其中交通消費是極為重要的一部分。交通需求管理通過停車管理、稅收管理等多種手段實現對交通方式的調節，鼓勵減少交通出行的模式及較少資源消耗的模式。
信息技術正在迅速進入交通工程領域，智能交通系統建立在信息技術的基礎上，其核心就是交通信息系統。我國的交通信息系統還十分落后，不夠完善的交通信息采集系統、非常不夠充分的信息加工利用，有待改進的信息手段等，都是需要重點解決的問題。道路交通綜合系統是一個多維世界，信息在其中發揮著重要的作用。人們的交通選擇行為正是在信息的支持下完成的，政府的交通戰略、交通規劃、交通政策正是在信息的支持下制定的，交通管理機構的日常管理決策更是離不開信息基礎。當前需要注意的是計算機與通信技術的結合，特別是廣域計算機網絡基礎上的信息傳播和信息采集。
作為信息技術實現載體，交通誘導系統、交通信息系統、交通控制系統在現代道路交通體系中發揮著十分重要的作用，它們將交通主體—人或物、交通工具、交通基礎設施、交通管理部門聯系為有機的整體，減少了由于系統內部不相協調造成的效率下降。交通誘導系統的研究工作已在我國展開，當前的工作重點其一是系統的總體框架研究和具體分析模型研究，作為基礎理論交通行為值得給予必要的重視。交通信息系統目前的研究主要是試圖綜合各方面的信息，加工后提供分層次的信息圖像以滿足不同任務的需要，近年來發展起來的數據倉庫技術、數據挖掘技術等正在展現出良好的應用前景。同時，支持不同層次管理決策的決策支持系統也是研究者關注的一個方面，其需要研究的主要問題是如何利用信息網絡所提供的大量信息，從中挖掘出自己所關心的內容；如何對定性定量相結合的決策過程提供有效的支持；如何適應不同層次的決策特點等。在信息技術應用過程中，值得注意的是分散布局、總體協調的趨勢，總體規劃強調的是協議標準，而不是拘泥于技術細節，這使得龐大的信息系統可以分步分散開發，逐步到位，以減少系統開發的難度。
道路交通環境保護技術仍然是今后關注的熱點。汽車廢氣的防治手段主要是采用清潔能源、尾氣凈化，并通過政策調控減少汽車使用。除此之外需要注意的是加強工程技術的研究，分析廢氣在特定環境下的擴散規律，以減輕局部位置的廢氣污染。道路交通廢氣污染專用監測系統的建立也是非常重要的一項任務，國外建立的這類專用系統常年積累的數據為其環境對策制定創造了很好的條件。噪聲防治在傳統的研究領域仍然面臨許多課題，可用于工程評價和工程設計的噪聲傳播基本規律研究還有待深化，隔音墻的設計有待改進，低噪聲路面技術有待進一步進行工程化實驗和推廣。此外，在交通規劃中考慮環境保護因素正在形成熱點，特別是土地利用、城市體系結構與交通骨架相互配合，構成生態城市體系結構，是規劃工作中的研究重點。在具體規劃方案的制定過程中，交通環境容量分析技術具有較好的實用前景。為減少對自然界的索取，采用廢舊材料進行道路建設仍值得給予高度重視，粉煤灰、廢鋼渣等用于路基建設取得了很好的效果，仍然需要進一步研究工業廢料作為筑路材料，以及道路舊路改造過程中廢舊瀝清的再生利用。
交通網絡的可靠性研究是一個值得展開的領域，特別是在城市道路網絡規劃中更應給予足夠的重視。我國目前正在經歷一個新的城市化過程，在城市布局規劃過程中需要認真考慮對地震等重大自然災害預防和救援問題，為城市的進一步發展打下良好的基礎。在重大地震災害發生后，道路交通系統對于城市的救援與恢復起著至關重要的作用，這已被國內外多次地震災害血的事實所證明。
研究地震災害情況下保障道路交通面臨兩個基本問題：
由于災害情況下道路交通系統功能對于城市系統總體功能的恢復具有重大影響，因而需要提供具有一定可靠性、能夠在抗御地震及其次生災害發揮作用的交通網絡。
在災害情況下，特別是在救援工作初期，人們（特別是其交通行為）往往失去有效的組織性，這種分散無組織的行動有可能造成交通網絡總體機能的喪失，因而對于城市救災保障交通系統設計中需要考慮這種特殊情況下的供需關系，以及對應的交通保障方法。
類似的研究需求在抵御火災、水災等方面均有重要的意義。
4.交通環境的關注—對策與手段
道路交通的環境污染主要分為交通噪聲、大氣污染、交通振動三個主要方面。道路交通噪聲是由通過道路的汽車群發生、并傳播到道路沿線的隨機噪聲，其特點是大小不規則，且變動幅度大。降低道路交通噪聲的主要措施有改善車輛結構、改善行駛狀態、控制交通量等，其具體內容參見圖1。
汽車是大氣污染的移動發生源，由汽車排放的污染物質有碳氫化合物、一氧化碳、氮氫化合物、鉛化物、顆粒物質等。為減少汽車的排放污染，最重要的控制發生源，首先可以采取較少汽車排出的污染物質數量（例如采用無鉛汽油）；第二可以以強化排出氣體管理規章為中心，促進汽車結構的改善；第三利用交通控制系統保持交通流的暢通，通過交通規則改善行駛狀態；第四，促使私人汽車交通轉向公共交通系統，以及促進貨運方式的合理化等交通總量控制手段；第五是改善道路結構，確保環境設施帶、綠化等緩沖區域等。
所謂交通振動，是指道路上行駛車輛的沖擊力作用在路基上，通過地基傳遞致使沿線地基和建筑物產生的振動。路面越不平整、車輛重量越大、車速越高、載貨車輛越多，產生的振動越大，此外，地基越軟弱路端振動級越高。為減少交通振動，大致可以通過振動源、傳播路徑及受振動部等方面的措施來防治。作為道路振動改良措施，往往采用路面平整度改善、路面、路基以及地基改良，和指定交通規則、設置環境保護帶、防護溝、防護壁等。
論文摘要：交通事故責任認定是指負有交通管理職能的公安機關在查明交通事故的原因后，根據交通事故當事人的行為在引法交通事故以及產生損害后果中的相互關系，依法作出對當事人責任大小的認定。因它涉及當事人的權利和義務，如果當事人不服是否有權向法院提起行政訴訟，法院是否作為行政訴訟案件受理和審查，在司法實踐和理論界存在不同的看法，筆者通過本文對交通事故責任認定可訴性的理論依據對認定行為的復議問題，審查問題及法院能否判令公安交通部門重新作出責任認定問題等，闡述對交通責任認定屬具體行政行為，當事人不服可以向人民法院提起行政訴訟，法院有權對交通事故認定行為的合法性進行審查，從而保障當事人的合法權益。
關鍵詞：交通事故責任認定 可訴性
隨著我國交通事業的飛速發展，道路交通事故的發生呈現上升趨勢，而由公安機關對交通事故責任認定所引發的訴訟也在逐年增加。尤其是最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》施行以后，因當事人對公安機關作出的交通事故責任認定不服提起的行政訴訟日漸增多。根據1992年12月1日《最高人民法院、公安部關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》（以下簡稱通知）規定：當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。交通事故責任認定是否可訴，理論界與司法實踐部門有著不同的說法。本文有意通過理論的分析，透過法律的規定，對交通事故責任認定的可訴性，是否屬復議前置，以及從哪些方面進行審查等問題進行探究。
一、關于交通事故責任認定的可訴性問題
（一）對交通事故責任認定，當事人是否有權提起行政訴訟的不同觀點
關于交通事故責任認定是否可訴，在司法實踐中存在著不同的觀點和看法，但筆者歸納起來具體有以下兩種觀點。一種觀點認為：關于交通事故責任認定的可訴性問題，最高人民法院已就此專門與公安部聯合了《通知》，《通知》規定：當事人僅就道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經審查認為公安機關所作出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案的依據。該《通知》具有司法解釋的效力，人民法院在審理案件時，應參照適用，受其約束，不得私自擴大受案范圍。另一種觀點認為：交通事故責任認定一旦作出，事實上等于對當事人的事故責任作了定性處理，明確了當事人在事故中應承擔全部責任、主要責任、同等責任還是次要責任，將會對當事人的權利和義務分配產生實質性影響。因此，應當認為交通事故責任認定是一種對當事人權利義務產生實質影響的具體行政行為，當事人如對此不服，應準許其提起行政訴訟。
綜觀上述兩種觀點，筆者認為第二種觀點更為合理和可行。就第一種觀點而言，一個時期以來，《通知》的確對人民法院審理道路交通事故案件起到了明確的指導作用。對于交通事故責任認定的行為性質，當時的理論界認識上還較為模糊，把它當作一種鑒定行為，非具體行政行為，而鑒定行為并不對當事人的權利義務產生實質性影響，當事人對鑒定結論不服，可通過民事訴訟進行審查，而不必提起行政訴訟。另外，我們應該結合《通知》出臺的時代背景，考查其立法原意?！锻ㄖ分贫ó敃r，距我國行政訴訟法正式頒布實施才兩年多，行政訴訟剛剛起步，行政審判人員素質還較低，部分法院還未設立行政審判庭，行政審判力量相當薄弱，而交通事故卻大量發生，且呈逐年上升趨勢，還處于較低水平的行政審判尚不足以承擔大量的因不服交通事故責任認定而引發的行政訴訟案件。因此，最高人民法院與公安部聯合了《通知》。時移事易，隨著建設社會主義法制國家基本方略憲法地位的確立，人民法院審判力量的加強和司法水平的提高，一些以前在理論界有爭論的理論問題在逐步得以澄清。就交通事故責任認定的行為性質，理論界也由過去認為是鑒定行為而趨向于行政確認行為。首先，交通事故責任認定作出后，公安機關將據此對當事人進行調解，當事人將按照責任認定確定各自承擔損害賠償的比例。因此，事實上交通事故責任認定已對當事人的責任作了定性處理，將對當事人的權利義務產生實質性影響，應當屬于行政確認行為，而行政確認行為又屬于準行政行為，是可訴的。其次，交通事故責任認定可能造成對當事人權益的侵犯。根據《道路交通事故處理辦法》（以下簡稱《辦法》）第5條規定，公安機關處理交通事故的職責是：處理交通事故現場，認定交通事故責任，處罰交通事故責任者，對損害賠償進行調解。這幾個部分是互相聯系，互為因果的，如果交通事故責任認定錯誤，將會導致錯誤的處罰，甚至錯誤的賠償，進而可能侵犯當事人的人身權和財產權。如果當事人認為公安機關的交通事故責任認定行為侵犯了其人身權和財產權，有權依照行政訴訟法及其解釋提起行政訴訟。
（二）交通事故責任認定可訴性的理論依據
交通事故責任認定是公安機關的行政職權行為，法律沒有賦予公安機關終局裁決權，公安機關作出的交通事故責任認定就應接受司法審查。
《辦法》第4條規定：公安部是國務院處理交通事故的主管機關?？h以上地方各級公安機關是同級人民政府處理本行政區域內交通事故的主管機關。從這一規定看，公安機關依照《辦法》對交通事故現場處理，并對事故當事人各方責任做出認定，是其法定職責，必須依照《辦法》規定的法定程序執行。公安機關是法定的處理交通事故行政機關，其他機關無此權力，依法對交通事故責任作出認定是公安機關的行政職權。
我國在現階段正推行依法治國，建立社會主義現代化法治國家。行政機關作為管理社會公共事務的機構，必須依照法律賦予的職權依法行政。不得勢肆無忌憚，隨意縮小和擴大自己的法定職責。交通事故頻繁發生，公安機關作為對交通事故責任認定的行政主管部門，是否有終極裁決權？目前，世界上許多國家的通行做法是，通過憲法明確禁止行政機關享有終極裁決權，而承認司法機關的終極裁決權。我國實體法以不承認行政機關的最終裁決權為原則，以承認行政機關的終極裁決權為例外?！缎姓V訟法》第12條第（4）項規定“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”不屬于法院行政訴訟受案范圍，這的“法律”是指全國人民代表大會及其常務委員會依照立法程序制定、通過和頒布的規范性文件，法規和規章均無權作此類規定。目前我國授予行政機關對行政案件最終裁決權的法律主要有：《商標法》、《專利法》、《外國人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》和《行政復議法》。而《辦法》第22條規定“當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后15日內，向上一級公安機關申請重新認定；上一級公安機關在接到重新認定申請后30日內，應作出維持、變更或者撤銷的決定”。但并沒有規定公安機關的責認定為最終責任認定。它應當接受司法審查，如果當事人對公安機關的交通事故責任認定不服，可以提起行政訴訟。
（三）交通事故責任認定可訴性的法律依據
1、行政訴訟法中的有關規定
行政訴訟法第2條、第11條、第12條，對行政訴訟受案范圍作了規定，其中第2條從總體上規定公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照該法提起行政訴訟。據此，我們可以看出，具體的行政行為是構成行政訴訟的必要條件，而具體行政行為有以下四個法律特征：第一，特定的主體。既擁有行政管理職能的行政機關，或者是法律法規授權的組織。這是法律規定的適格的行政主體資格。第二，特定的處罰對象。既行政機關應該根據特定的公民、法人或者其他組織而實施的具體的行政行為。第三，特定的事項。既具體的行政行為針對的是特定對象的特定對象。比如，針對特定的公民或者法人的罰款、拘留、吊銷營業執照、駕駛執照，等等。第四，具體行政行為的內容涉及具體的權利和義務，具有一定的法律后果。結合上述具體行政行為的四個法律特征，可以看出，公安機關對道路交通事故責任認定的行為，明顯屬于具體行政行為，因為它完全符合具體行政行為的四個法律特征要件：它屬于典型的行政機關，它針對的是特定的公民的特定的交通事故的責任認定，它的結果必然涉及當事人的權利和義務。第11條以列舉的方式羅列了行政訴訟的具體受案范圍，道路交通事故責任認定不在其中，但是該條第1款第8項“認為行政機關侵犯其人身權、財產權的”和第2款“除前款規定外人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”的規定則對行政訴訟的受案范圍做了擴充解釋。而第12條以列舉的方式，對不屬于行政訴訟的情形作了排除性規定：一是國防、外交和國家行為；二是行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令；三是行政機關對行政機關工作人員獎懲、任免等決定；四是法律規定由行政機關最終裁決的行為。既然法律作出了排除性規定，那么，我們就可以據此得出結論：除行政訴訟法第十二條規定的例外情況外，其他具體行政行為都具有行政訴訟的可訴性，人民法院就都可以作為行政案件予以受理。
2、2000年3月10日開始施行的最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干問題解釋》)中的有關規定。
《若干問題解釋》第1條對行政訴訟受案范圍作了擴大解釋。把行政訴訟的受案范圍恢復到了行政訴訟法的規定上來，取消了一些不適當的限制。公民、法人或其他組織只要對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，都是屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。道路交通事故責任認定是公安機關依職權對當事人責任作出的認定，是對當事人責任大小的確認，是一種準行政行為，應當屬于行政訴訟的受案范圍。
《若干問題解釋》第98條規定：......最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關機關聯合的規范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執行。該條規定標志著最高人民法院與公安部聯合的《通知》中有關“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理”的規定同時廢止。司法實踐中，當事人對道路交通事故責任認定不服提起行政訴訟的，人民法院應予受理。
3、現實的司法實踐與《通知》的矛盾?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆罚ê喎Q《公報》）2002年第5期刊登了“羅倫富不服道路交通事故責任認定案”，該案在法律適用上至少有兩方面的實踐意義，一是以最權威的形式肯定了當事人不服公安機關交通事故責任認定的行政訴訟；二是否定了申請復議前置程序（此問題以下祥論）。我們知道，《公報》刊發的案例對審判實踐具有直接的參考價值，因而是具有中國特色的司法“判例”。該案無疑否定了最高法院與公安部的聯合解釋?！豆珗蟆分砸园咐男问綄λ痉ń忉尳o予否定性評價，主要是基于司法解釋與立法精神之間的矛盾，以及適應WTO的法制原則需要。這無疑會推動各地法院對此案件的受理，這是應該給充分肯定的。
二、關于交通事故責任認定行為的復議問題
（一）就交通事故責任認定是否屬復議前置問題，《辦法》無明確規定，僅在第22條中規定，當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后15日內，向上一級公安機關申請重新認定；上一級公安機關在接到重新認定申請書后30日內，應當作出維持、變更或撤銷的決定。沒有可以向人民法院提起行政訴訟的規定?，F在既然已明確對交通事故責任認定不服可以提起行政訴訟，那么司法實踐中必須解決交通事故責任認定，是否屬復議前置問題。筆者認為，對交通事故責任認定不服提起行政訴訟不應以復議為前提，當事人可以選擇復議或訴訟之一作為救濟方式。理由一，由當事人選擇復議或訴訟，符合權利保障多元化的我國社會主義法制的發展方向；理由二，讓當事人決定訴訟前復議與否，可以減少當事人對法律的抵觸情緒，使當事人的權利得到及時保護；理由三，我國目前的行政審判水平和審判隊伍與十幾年前相比有巨大進步，已足夠滿足審理面廣量大的交通事故責任認定案件的需求；理由四，交通事故責任認定案件，雖專業性、技術性較強，但人民法院與公安機關審查角度不同。根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》，對被訴具體行政行為涉及的專門性問題，當事人可以向法庭申請由專業人員出庭進行說明，法庭也可以通知專業人員出庭說明。
（二）就申請復議期限問題，行政復議法第9條規定：公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過60日的除外?！掇k法》第22條規定當事人對交通事故責任認定不服，向上一級公安機關申請重新認定，可以在接到交通事故責任認定書后15日內提出?！掇k法》規定與行政復議法相抵觸，應以行政復議法為準，當事人不服交通事故責任認定，申請重新認定的期限也應為60日。
三、關于交通事故責任認定的審查問題
關于交通事故責任認定的審查問題，有種觀點認為：只從程序上對責任認定進行審查，即不作實質性審查，理由是交通事故責任認定專業性和技術性較強，非人民法院所能審查。筆者認為，司法實踐中當事人對交通事故責任認定不服主要是對交通事故事實等實體認定不服，交通事故責任認定的專業性、技術性固然較強，交通事故的行政處罰也是由公安機關作出，為何后者可以對交通事故的原因等事實進行審查，而前者不行呢？為保證交通事故責任認定的客觀公正，應對交通事故責任認定合法性進行全面審查。
（一）作出交通事故責任認定的公安機關是否違反地域管轄的規定
交通事故責任認定應由交通事故發生地的公安機關作出，但是，如由交通事故發生地公安機關作出交通事故責任認定會妨害責任認定的公正性，可應一方當事人申請，由上一級公安機關指定的公安機關作出?！掇k法》未規定交通事故責任認定的地域管轄，筆者建議《辦法》修訂時應當增加相應的規定。
（二）作出交通事故責任認定的程序是否合法
《辦法》第8條規定，公安機關接到報案后，應當立即派員趕赴現場，搶救傷者和財產，勘查現場，收集證據，采取措施，盡快恢復交通。第17條規定，公安機關在查明交通事故原因后，應當根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，認定當事人的交通事故責任。如果公安機關違反上述法定程序，作同交通事故責任認定，將會面臨被撤銷的后果。
（三）據以作出交通事故責任認定的事實是否清楚
引起交通事故發生的事實清楚與否，直接關系著交通事故責任認定，關系到當事人各自責任的分擔和損害賠償，對當事人的權利義務將產生實質性影響，客觀公正的事實還將成為人民法院作出損害賠償判決的依據。因此，審查責任認定的事實是否清楚至關重要。
行政審判實踐中，還可從交通事故責任認定適用法律的正確性、公安機關是否濫用職權等方面進行審查，以確保交通事故責任認定的全面、客觀、公正。
四、關于能否判令重新作出責任認定問題
關于此問題，有人認為交通事故具有突發性，現場很容易遭到破壞，交通事故責任認定是根據當時的現場作出的，事后很難重新作出，判令重作沒有實際意義。筆者認為公安機關處理交通事故一般都有現場勘查筆錄、現場筆錄、照片（有條件的還有錄像資料）、當事人陳述、物證、證人證言等證明材料，有必要時還可做現場模擬實驗，如果原來交通事故責任認定程序違法，可直接判令公安機關重新做出責任認定，公安機關可以根據原來的證明材料，重新作出責任認定。如果原來責任認定事實不清，法院可判令查清事實重新作出責任認定。
結束語
權利必須得到救濟，無救濟既無權利，這是現代司法的基本理念。如果不賦予當事人對公安機關就交通事故責任認定之行政訴訟可訴性，而僅就公安機關作出終局裁決、不受司法監督的話，必然會出現嚴重損害當事人權利、妨害依法治國進程的現象。就無法有效的保護當事人的權利，對公安機關的一些明顯的適用法律方面的錯誤也就無法糾正。受理當事人對公安機關交通事故責任認定不服而提起的行政訴訟，一是于法有據，二是保護了當事人的合法權益，三是有利于行政執法，四是適應了WTO法制原則的要求。
內容摘要 城市交通問題已經成為我國社會的難點和熱點問題，在解決其對策上，大致可以分為兩類：硬件對策——道路設施建設、交通工具改進、土地使用結構調整、土地開發強度控制等；軟件對策——交通研究、觀念更新、管理機制、交通政策、法規建設等。當前，各城市對硬件建設普遍重視，而軟件建設則往往被忽略。對此，作者提出了一些解決問題的思路。
近20年來，我國城市獲得了前所未有的發展。但是，一些城市所出現的交通擁擠堵塞問題也是空前嚴重的。目前，全國32個百萬人口以上的大城市中，有27個城市的人均道路面積已經低于全國平均水平；90年代中后期，上海等城市中心區50％的車道上高峰小時飽和度更是達到95％，全天飽和度超過70％，平均車速下降到10km／h。為此，交通問題已經日益引發各城市政府的重視，并成為民眾關心的焦點。2000年，國家公安部、建設部聯合發文，要求全國部分城市實施道路交通的“暢通工程”，力圖通過行政手段促進道路建設和交通管理協調，推動城市交通擁擠堵塞問題的緩解?1?。盡管如此，實踐中不少城市所體現出的重道路建設而輕道路政策理論研究，重交通規劃而輕交通管理，重短期“政績”而輕長遠目標的某些傾向，使我們不得不深刻地思考以下問題。
1 道路交通擁擠的緩解在于整個道路交通開放系統的不斷改進
目前，許多城市里的交通問題是通過局部路段、局部道路交叉口的擁擠堵塞反映出來的。顯然，按照西醫“腳痛醫腳，頭痛醫頭”的觀念，拓寬這些道路，在交叉口修建立交似乎是立竿見影的解決辦法，但問題卻很少這樣簡單。以美國的城市道路建設為例，城市里更寬更多的道路、立交在建成之初的確方便了人們的出行。但是，越來越多的事實表明，草率地選擇多修路來解決城市交通問題，最終導致了美國城市里更為嚴重的交通構成失衡、交通擁擠及城市中心衰退等問題〔2〕。究其原因就是不少研究者、決策者曾經錯誤地估計了道路建設對解決城市的交通問題的積極作用而忽略了其他方面，如交通需求、公共交通、交通管理等對解決城市交通問題作用的全面研究。結果，路修得越多，促進了私人轎車的消費，而道路擁擠情況依舊，公共交通也日益變得更加的萎縮（如圖一）：
典型的如洛杉磯和底特律兩個城市。到60年代，雖然兩市分別修建了多達數千公里的汽車專用道路，但交通擁擠問題依舊。同時，因服務水平下降，其公共交通嚴重萎縮，客運量分別下降到總客運量的1．5％、4．5％〔2〕。兩城市仍有大量承擔不起私車交通的市區貧窮人口，于是又引出了如何為這部分人提供必須的交通條件及市中心衰退等社會問題。美國政府認識到城市交通設施建設的局限性和公共交通的重要作用，并于60年代通過了世界上第一個比較完善的《公共交通法》。
而北京在這方面似乎也走過一段彎路，前些年已修通投資巨大、立交眾多的二環、三環主干道路81km。但由于輻射道路干線和支線建設滯后，沒有形成與環線相配套的完整道路及相應的管理系統，加上這些年機動車輛的迅猛激增和相應交通需求管理不力〔3〕，環線進出口上往往堵塞，形成了新的交通問題。大城市解決交通問題的重點應不再局限于道路交通設施的建設，而應擴大到建立一個以社會化公共交通網絡為主體，以快速交通為骨干的多層次、多元化交通方式協調運行系統。在這一系統中，道路建設、客運系統、貨運系統及相應的交通管理與控制系統都將得到很好的研究和解決。
2 城市交通問題的緩解有待于提高道路交通網絡建設研究和決策的科學化水平
近20年來，國內城市修建道路、改善城市交通環境的熱情異常高漲。但是，由于沒有形成一個科學化的研究、決策機制，部分行政領導的個人意志代替了科學、民主的研究、決策過程，以至不少城市把主要精力、資金投入了主要道路建設和相應的地產開發，道路建設項目草率上馬。還有高架道路熱，高架道路本來是一種迫不得已的事情，但是好多城市還在追求，甚至把它作為市長的政績，列為“為民工程”，結果非但沒有解決原有交通問題，還造成了不少新的交通問題和隱患：
2.1 新建、改建道路集中在市區和開發的新區，道路建設時序、走向、寬度等與城市發展方向及規模不符，浪費大量建設資金和道路資源。如北海、張家港的道路建設。同時，在許多城市的外圍，城市道路與公路的銜接沒有得到應有的重視，造成交通進出城市十分不暢，導致出入境交通影響市內交通。典型的例子如廣州外圍道路系統及滬寧高速公路和沿線城市市區道路的銜接。
2.2 主要干道或幾個重大交通項目的建設占用了幾乎全部的資金，相應的交通政策、交通規劃研究、反饋得不到應有的重視，交通設施建設科學性少，隨意性多，對緩解城市交通問題作用不明顯。目前，從全國范圍看，真正對城市交通問題長期投入人力、物力進行研究的城市僅有北京、上海、南京、廣州、深圳、沈陽、武漢等城市。我國，多數城市還是僅僅把城市交通問題作為一個子專題單獨進行階段性研究。還沒有引起人們長期的足夠的重視。城市交通問題因其復雜性、綜合性、長期性已經使得單憑幾個規劃人員或一個政府職能部門（如建設部門）的力量無法應付。
2.3 與道路相匹配的交通管理子系統的研究、改善有待重視。我國許多城市中道路建設雖然規模、聲勢浩大，但相應的管理設施研究、建設卻相對滯后。從國外的經驗看，交通管理已經從“點控制”（道路交叉口控制）到“線控制”（道路通行控制），進而發展到整個城市區域“面控制”（通過計算機網絡和遍布區域的探測器、攝像頭、大型可變電子顯示屏幕、實時交通廣播等，科學控制和引導交通流）。最近十幾年，綜合考慮道路、車輛、交通參與者、計算機處理技術等因素的智能交通系統（ITS?的開發和研究更是方興未艾，并在解決城市交通問題里發揮越來越大的作用。我國668個城市中，目前系統作過交通調查及編制城市交通規劃的城市僅有40余個。
2.4 土地使用——交通流量評估得不到重視，土地使用與交通生成和吸引之間的和諧關系失控。我國現行的有關的法律中，如《城市規劃法》、《房地產管理法》等，對于土地使用、建設項目的交通流量評估、停車位設置等沒有很嚴格的規定。因此，在一些城市里，未經土地使用強度評估和交通流量預測，跟著投資商屁股后邊的，沿新建、改建道路的高密度房地產開發往往引發比原先更為嚴重的交通、規劃、社會等問題。典型的如前些年沿杭州西湖的道路拓寬及高樓建設。90年代福州市中心的舊城改造工程，交通混雜，秩序混亂，事故頻發。
為此，從實踐效果看，由于缺乏穩定的城市交通問題研究機構和必要的交通基礎研究，忽視交通管理的潛在價值，以及建設項目的交通流量評估法律地位不強，我國許多城市近年的道路建設及其政策制定、落實，在緩解城市交通問題上并未起到顯著的作用。
3 城市交通問題的緩解有待于政府機構改革和相應法律法規的必要支撐
長期以來，我國城市規劃、城市道路建設和維護、公共客運、道路交通管理和公路建設、軌道交通的管理職能分別屬于建設、公交、公安、交通、鐵路等部門。各方均有自己的一套思路和做法，缺乏必要溝通和協作，又有在部分問題上爭權奪利或相互推諉的弊端。借此政府機構改革的東風，在《城市規劃法》、《城市道路管理條例》、《道路交通管理條例》等的基礎上，制定《交通法》、《公共交通法》、《軌道交通法》、《城市停車場法》等系列化法律，減少各方上述職能不清、政出多門、相互推諉等弊端已屬當務之急。
4 “軟硬”兼施——未來解決城市交通問題的必經之路
總體上說，交通設施容量的增長速度永遠趕不上交通需求的增長，單靠交通設施容量的增長來解決城市交通問題已經被證明行不通。為此，“軟”“硬”兼施、想方設法實現道路容量的科學擴張與現有道路運能潛力的挖掘，將是我國未來解決城市交通問題的必經之路。具體說，應立即著手以下幾個方面來綜合解決我國城市當前所面臨的交通問題：
4.1 強化交通基礎研究，實現交通容量的科學擴張
我們必然要選擇一條用最省的土地資源和較少資金滿足盡可能大的城市交通需求的途徑。而這樣一條途徑，很大程度上是建立一個綜合的客貨運交通系統的問題。因此迫切需要我們建立健全相關研究機構，長期有效地展開相關的基礎研究，全面把握這一系統中的道路設施、客運系統、貨運系統、交通管理系統、交通法規、機制設置等一系列子要素，及時為科學的交通決策提供有力依據，把城市有限的人力、財力、土地資源投入到最有利于解決其交通問題的方面去，實現交通容量的快速、高效擴張。
4.2 加強宏觀交通需求管理，改善交通構成，發揮現有交通設施的最大運能
學習香港、新加坡、日本的有益經驗，加強宏觀交通需求管理，有效引導和控制私人交通工具出行的增長，同時積極扶持公共交通，維持合理的私人交通與公共交通的比例，保證一個較高的道路交通資源的使用效率已是中國許多城市，特別是摩托車增長過快的南方城市所面臨的當務之急。同時，對于城市中普遍存在的自行車問題，通過錯開上下班時間、彈性工作制實現高峰時段交通總量的削減、改善既有交通構成是值得各城市考慮的。北京、天津等城市在這些方面獲得了一定的成功經驗。
4.3 科學管理個體交通，保證人、車、路的和諧關系，緩解城市交通問題
從社會學角度來探討行人、司機的行為對城市交通的影響，在我國還是一個很少有人涉及的課題。但是，從交通工程的基本原理出發，我們知道行人、車輛的有序流動對于保證城市道路的暢通有著重要的影響。也就是說，在解決好宏觀的交通構成等問題后，微觀的個體交通在局部路段的失范行為仍將可能對整條道路乃至整個道路系統的通行能力構成嚴重影響。例如，部分人員在道路上的亂穿亂行、亂擺亂買一直是我國許多城市交通擁擠混亂的一個重要原因。為此，從行人心理、嚴格執法、加強過街步道建設等角度深入研討強化個體交通管理的可能，保證行人、車輛對道路資源特別是交通高峰期間道路交叉口的有序、合理使用，也將有助于緩解不少城市的交通混亂問題。
4.4 規范政府相關職能部門責權利，提高城市交通研究、規劃、建設、管理等機構的協調、協作水平，實現對既有人力、物力、財力的合理搭配、使用，推動城市交通問題的緩解。
從經濟學上說，城市政府是市場中掌握最多經濟資源的利益團體，同時，它還擁有一般社會團體所沒有的許多公共決策的權力。為此，在緩解城市的交通問題上，城市政府所扮演的角色至關重要。它的科學決策、權力應用和對經濟資源的合理使用將直接影響城市交通問題解決的實際效率、效果。但是，由于我國政府中交通規劃、管理、投資、建設等職能相對分散，迫切需要我們利用城市政府機構改革的良機，提高各相關職能部門的服務水平及相互間的協調協作水平，最大限度地減少“內耗”。可以說，城市相關政府部門職能、權力的合理調整和規范，將促進城市對社會資源、經濟資源的高效調配和使用，從而對進一步緩解我國城市交通問題帶來深遠而積極的影響。同時，從制度上確保專家和民眾對城市交通問題決策的民主參與和監督，那些盲目追求“政績”的道路設施建設的個人行為也將因此受到有力約束。如深圳市由29人組成的市規劃委員會（其中公務人員不超過14人），對促進該市的民主、科學決策起到了不小的作用〔4〕。
4.5 加強立法，處理好土地開發使用和交通流量生成和吸引、城市停車場設置、扶持公共交通發展等問題。
一是考慮在現有《城市規劃法》和《房地產管理法》基礎上修訂這些內容；二是學習美國、日本等國的經驗，進一步形成系列化的《交通法》、《公共交通法》、《軌道交通法》、《停車場法》等完整交通法規體系，以適應我國城市交通迅猛發展的形勢。
