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摘要:公共財政是構建和諧社會的物質基礎和政策手段,構建和諧社會也對財政建設提出了新的要求。當前,我國財政對構建和諧社會形成了一定制約,應著力構建“和諧財政”:完善財政轉移支付制度;努力解決“三農”問題;完善稅收制度;促進社會公平;建設“生態財政”。最終促進人與自然的和諧相處,為和諧社會的建設提供必要的政策和財力支持。
關鍵詞:和諧社會;公共財政;生態財政
一、構建和諧社會對財政建設的要求
社會是一個十分復雜的系統,由此也決定了和諧社會內涵的復雜性和廣泛性。不同學者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關系;有的認為,構建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經濟體制相配套的社會利益均衡機制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側面闡述了和諧社會的內涵。綜上所述,和諧社會是指社會內部本身以及社會與其自身相關的事物之間保持的一種協調狀態。社會主義和諧社會既強調人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達到人與自然的和諧。
構建社會主義和諧社會是一個長期的系統工程,需要社會各子系統之間良性運行和協調發展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應積極運用財政政策使每個公民都能享受到經濟增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發展,從而增強社會認同感,避免各種不和諧現象的發生。與構建和諧社會相適應的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進社會主義和諧社會的構建與發展,又能保證財政體系自身和諧循環的財政方針、準則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應更加注重公共產品配置的公平,實現公共產品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區間因經濟發展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經濟主體提供平等的財政條件。
二、財政政策對構建和諧社會制約的主要表現
改革開放以來,我國經濟建設取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設滯后,難免產生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區、城鄉差別問題;生態環境持續惡化等。以上不和諧因素的產生固然是多種因素綜合作用的結果,但與財政政策不完善也有很大關系,突出表現在以下幾個方面。
1.不同地區居民享受的公共產品和服務不均等從公平角度講,同一個國家居民應該享受到大致相同的公共產品和服務,不因居住地區不同而有較大差別。全國性公共產品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產品由各地方政府提供,在現行的財政政策框架下,地方性公共產品的多少與當地政府財力有直接聯系,而政府財力又是與當地經濟發展水平密切相關的。不同省區之間,特別是東部地區與中西部地區之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達8.58倍;并且同一省區內財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產品和服務的能力不同,不同地區居民享受的公共產品和服務不均等。
2.“二元”財政結構彰顯城鄉差別從構建和諧社會的需要出發,政府財政應有助于縮小城鄉差別。相反,由于我國“二元”財政結構的存在進一步拉大了城鄉差別。一是政府對于同一種公共產品,在城鄉之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔;而在農村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農民自己承擔,財政只給予少量或根本不給補貼。二是社會保障制度不完善,廣大農村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強了社會保障制度建設,擴大了社保對象范圍,但農村社會保障體系建設滯后。在占全國人口60%的農村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮勞動者中實施,使得城鄉社保覆蓋率之比高達22∶1。
3.居民收入分配差距持續拉大,財政調節乏力在市場經濟條件下,財政的一個重要職能是調節收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當前,收入分配差距在不同地區、不同行業、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現持續拉大的態勢。從整體上看,我國的基尼系數已經接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標準,如果不采取措施予以解決,很可能引發社會動亂等不穩定因素?，F行財政調節功能存在明顯不足,主要體現在稅收調節作用未能充分發揮。一是不同收入階層稅負不均衡,從稅負公平角度而言,稅負應與納稅能力相適應。而我國事實上卻出現了中低收入者稅負相對過重,富人稅負輕的“逆向調節”現象。由于當前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負過重。據統計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數。二是稅制體系不完善,財產稅相對缺失。根據國際經驗,個人所得稅調節作用的充分發揮必須要有與之相配套的財產稅。由于我國遺產稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發揮對高收入群體的“削峰”作用。
4.財政宏觀調控乏力,影響了人與自然的和諧相處
由于長期以來我國采取粗放式經濟增長模式,導致自然資源大量消耗,環境質量嚴重下降,生態環境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經濟發展構成很大制約。然而,財政宏觀調控在推動經濟結構調整、保護生態環境等方面作用發揮不夠,粗放式的經濟增長方式沒有得到根本性轉變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。
三、構建和諧財政的設想
公共財政應通過完善各種政策、制度,構建“和諧財政”,為建設和諧社會做出應有的貢獻。
1.完善財政轉移支付制度,為公共服務均等化奠定基礎
實現地區間公共服務均等化是構建和諧社會的要求。公共服務均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標準和居民的生存需求,提供基本的公共產品和公共服務。應建立公共服務均等化的保障機制,重點是完善財政轉移支付制度。一是變基數法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉移支付額,將地區經濟發展水平、稅負高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉移支付的主要依據,通過對各種因素綜合分析確定支付規模,提高轉移支付的科學合理程度;二是采取靈活多樣的轉移支付形式。要把一般性補助、平級補助、專項補助、特別補助等形式有效結合;三是調整轉移支付結構。現行轉移支付很大一塊是通過稅收返還形式進行的,經濟發達地區稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內難以改變,為抵消其不利影響,應調整轉移支付的地區分配結構,重點向中西部貧窮地區傾斜。
2.加大解決“三農”問題的財力支持力度,促進城鄉協調發展
針對目前我國城鄉之間差距過大的現實,應發揮財政政策導向作用,使財政收入分配適度向“三農”傾斜,縮小城鄉差距,促進城鄉協調發展。一是財政投資重點由城市轉向農村。新增財政支出和固定資產投資向“三農”傾斜,逐步建立穩定的農業投入增長機制,大力加強農村基礎設施建設,增強農業發展后勁。二是調整優化財政支出結構,大力支持農村公益事業發展,新增教育、文化、衛生等財政支出應主要用于農村,進一步改善農村中小學辦學條件,推進新型農村合作醫療試點,完善農村醫療救助制度,逐步實現公共產品的城鄉“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補貼政策。建立防止農民負擔反彈的長效機制,維護農民的正當利益。四是增加農民就業培訓支出。對農民進行職業技能培訓,增強農民的就業能力,有利于轉移農村剩余勞動力,增加農民收入。
3.完善稅收制度,促進收入分配的公平縮小收入差距是構建和諧社會的基礎,稅收制度則是調節收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設計。個人所得稅調節收入分配的重點應放在高收入階層,適當減輕中等收入者的稅負,通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調節力度,真正體現公平稅負的原則。同時,應將各種補貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強稅收征管,提高稅務管理和監督的技術水平,加強對偷稅、逃稅、避稅行為高發領域的監管力度。對私營企業家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產開發商、知名經濟學家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監控。三是適時開征遺產稅和贈與稅。遺產稅是個人所得稅的補充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產稅的同時還應開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產通過贈與方式逃避繳納遺產稅。
4.建設“生態財政”,促進人與自然的和諧相處當前,資源緊缺和環境污染等問題已對我國經濟的可持續發展構成嚴重制約,應加強財政在生態社會轉型過程中的作用,支持統籌人與自然和諧發展。在財政政策上,加大對生態建設和環境建設的支持力度,建設“生態財政”,促進循環經濟發展及節約型社會的建立,促進經濟社會全面發展與生態環境保護的良性循環。一是優化財政支出結構,增加生態環境保護和基礎設施建設支出。二是完善生態補償機制。進一步完善排污收費制度,并按照“誰開發誰保護、誰利用誰補償”的原則,建立健全生態補償機制。三是大力支持發展循環經濟。堅持開源與節流并重,通過稅收優惠等政策積極引導社會資金進入資源循環利用領域,促進資源節約型社會的建立。
關鍵字：公共財政進程市場化范圍
一、問題的提出20世紀90年代初建立社會主義市場經濟體制的改革目標提出后，我國關于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設公共財政的要求；黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標：黨的十六屆三中全會《決定》進一步提出了健全公共財政體制的改革目標。發展市場經濟需要相應的公共財政制度配合已經成為共識。但是，在總體認識日漸清晰的同時，我們對公共財政具體內容和活動范圍的理解卻比較混亂。本文的研究基于如下判定：公共財政的出現旨在糾正市場失靈。市場經濟條件下政府職能的公共化決定了財政的公共取向，這是公共財政產生的制度性根源。在市場經濟發展過程中，市場—政府的動態關系決定著公共財政的范圍。因此，一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然應該是公共性質的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數據和經驗的分析（注：由于時間跨度和各國的差異，統計數據的口徑會有一定出入；另外轉軌國家數據的準確性也存在一定的質疑。但不會對本文的觀點產生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統一和標準。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結構的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。二、市場經濟中的公共財政Ⅰ：縱向演進的線索就市場經濟在資本主義制度下發展的一般歷史過程而言，公共財政范圍的變動大致可分為三個階段。我們以歐美的財政理論和美國的財政實踐為主來進行考察：1.自由競爭時期的全面排斥階段。這一階段的市場被認為從三個方面實現著自我調制節：（1）供給為自己創造需求，市場經濟不會發生需求不足的經濟危機；（2）市場經濟有趨于充分就業均衡的自然傾向；（3）利息率能調節儲蓄和投資達到均衡，政府不應干預生產資源的配置。在這樣一個無阻力的自由放任的市場經濟中，嚴重和長期的危機和蕭條狀況被認為不可能出現，市場機制總會通過供求調節而自行得到恢復。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場的關系被對立起來，政府經濟活動范圍局限于很小的領域?！傲畠r政府”決定了財政對資源的配置權也是弱小的、無足輕重的，公共收支規模較小、活動范圍狹窄（注：公共財政的形成是資產階級斗爭的結果，奪取公共收支的最后控制權是其形成的根本標志。1787年英國國會通過“統一基金法案”，標志著現代國家預算制度的確立。在美國由于整個世紀政府所需資金有限，加上關稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預算和會計法令以及預算署到1921年才確立。也就是說在聯邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規范的國家預算制度。）?！笆袌鍪ъ`”的范圍是以亞當·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設施以及公共服務等。從1870年到第一次世界大戰，美國聯邦政府支出占gdp的比重平均低于3%；第一次世界大戰后到1930年前，聯邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛·n·海曼：《公共財政：現論在政策中的應用（第六版）》，中國財政經濟出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發第一次經濟危機以后的一百多年中，資本主義經濟事實上的確基本能夠靠市場機制本身的調節保持經濟的正常運行。2.1929年大蕭條后的全面干預階段。隨著資本主義經濟迅速發展、市場經濟充分發達，制度演進產生的內在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機和大蕭條爆發時，其嚴重程度已直接威脅到資本主義市場經濟的生存，人們發現“一旦拋棄了完全競爭，那個推斷自由放任的作用很可能導致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復存在”（注：薩繆爾森：《經濟學》，第62頁，商務印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經濟危機和大量失業定義為一種由有效需求不足導致的短期非均衡狀態。主張政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達到充分就業的均衡，市場機制得以重新恢復。財政政策實施效果的核心在于消費傾向，其政策傳導過程表現為財政政策手段收入分配變化社會總需求改變財政政策目標實現。這一階段“市場失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統范圍的“市場失靈”，更主要是指市場經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、信息不對稱等。這些缺陷的彌補客觀上需要政府介入，在微觀領域以效率準則為主導，關注公共產品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領域以公平準則為主導，關注收入再分配和宏觀調控問題，通過政策調控穩定經濟運行。公共財政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩定宏觀經濟（注：musgrave，r.a.，thetheoryofpublicfinance：astudyinpuliceconomy.newyork：mcgraw-hillbookcompany，1959.）。財政活動的范圍隨著政府職能的擴展而迅速擴大。發達國家的政府支出從1960年占gdp的28%迅速上升到1994年的50%（注：imf工作人員：《世界經濟
展望：1996年5月》，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。隨著對“市場失靈”認識的深化，以及公共產品理論的確立，政府行為與市場活動形成了一體化和相互替代的關系，公共支出廣泛進入新的“市場失靈”的領域，傳統的支出結構隨之發生調整。從美國聯邦支出的變動情況來看，1945-1975年國防支出占聯邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫療、收入保障、社會保障等轉移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會保障從0.29%上升到19.46%，整個轉性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯邦支出應對“市場失靈”的領域已發生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：財政支出結構的以上變動，尤其是轉移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運用財政支出工具實現財政政策目標的直接表現，也是政府直接實施其公平社會收入政策的表現。在收入方面，稅制結構也相應發生了重大變化。在美國這一時期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結構取代了早期以關稅等間接稅為主體的稅制結構。所得稅尤其是個人所得稅實行累進稅制起到了自動穩定器的作用，配合了這一時期政府運用財政政策干預經濟、實現政策目標的需要。3.“滯脹”之后的適度調整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經濟”思想居于主流，公共財政范圍的擴大促成了二戰后20多年的繁榮。但是由于財政政策只能通過心理因素的調節解決流通環節的疏導和價值實現問題，而并不解決生產環節資本與勞動的內在矛盾，只能緩解問題、暫時解決問題或使問題以被扭曲的方式出現，而不能真正消除市場實現危機的周期性出現，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀60年代中期以后發達資本主義國家出現的滯脹就是一個例證。隨著政府大量干預經濟所暴露的失靈出現，20世紀80年代以來政府與市場的關系又進入新的調整階段，貨幣主義、公共選擇學派、理性預期學派向新古典主義復歸，西方社會出現了國有經濟私有化的浪潮。20世紀90年代以后私有化已突破了原先被認為自然壟斷的領域，如電力、電信行業等。在這一背景下，政府支出占gdp的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續攀升的勢頭，趨于平穩。支出結構也發生了一些變化，從2000年美國聯邦支出來看，隨著冷戰的結束國防支出的比重進一步下降到16.46%；轉移性支付總體上呈持續上升趨勢，已達到56.73%，但有關收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩定，有關社會保障、醫療等福利性支出比重繼續上升；隨著債務規模的擴大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財政活動范圍的逐步趨于穩定，公共支出的效率、公共產品的私人供應受到重視（注：科斯理論的貢獻正是對公共產品一定要由政府提供提出了質疑，推動了公共產品私人供應問題的研究。）（如福利制度從公共生產轉向私人生產），資源的公共使用受到更嚴格的管理和調整。成熟市場經濟制度的演進線索表明，市場經濟在發展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現。這種失靈由傳統的公共性產品的提供擴大到市場運行的機制性、功能性障礙，突出表現在宏觀經濟運行的不穩定和收入分配不平等方面，內在矛盾的調和需要政府的介入，調控成為一項重要的職能，公共財政范圍的擴大和作用的增強使財政逐漸走向公共經濟化。但是這種調和是動態的，市場的高級化本身會消化一部分失靈（注：一些交易費用學派的學者認為，市場失效與市場發展的層次有關。市場失效只是說明了某種最簡單的契約形式，在節省交易費用和保證有效的激勵方面的失敗，并不是廣義的市場（包括企業制度等復雜的契約關系）的失敗。正像貨幣和銀行制度沒有發明出來時，人們發現很多經濟活動將不能通過物物交換的低級市場進行，人們可以說那是市場失效。實際上，正是低級市場的失效產生了對高級市場形式和制度創新的需要。（參見楊小凱：《當代經濟學與中國經濟》，第16-17頁，中國社會科學出版社1997年版）），使市場重新替代政府，同時政府的介入本身也有失靈的一面。二者的關系處于動態中，公共財政的范圍也必然處于實踐演進中，呈現出從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共產品的生產、收入分配的公平，再到以福利化為導向的社會保障等特征。可以說西方財政制度的演變史，是公共財政適應市場經濟發展要求不斷發展和完善的歷史，公共財政始終以彌補市場失效為職能界定的依據。三、市場經濟中的公共財政Ⅱ：橫向展開的比較除了市場經濟縱向演進中公共財政范圍的變動，在橫向展開的線索中，一般市場經濟原則下形成的不同的市場經濟制度模式、不同的政府—市場關系、不同的財政活動范圍，也是個分鮮明的。同樣在自由競爭時期，與英法為代表的財政少干預經濟的自由主義思想相反，德國歷史學派提出并實施了國家干預主義的思想，希望通過國家干預實現經濟發展，克服其后進性
。其基本觀點是反對古典經濟學的自由主義，主張實行社會改良主義，宣傳國家有機體學說，強調國家活動的生產性，主張擴大財政職能和財政支出。德國歷史學派的出現和政府—市場關系模式的形成，顯然并不主要是市場經濟一般意義的要求，而是其他多種因素作用的結果（注：這一思想雖然后來成為國家干預主義的淵源，特別是凱恩斯主義的論據，但事實上20世紀30年代開始的財政調控經濟的原理并不同于歷史學派的背景，而是市場經濟發展階段的一般要求，二者在出發點和目標上都有差異。）。1929年大危機后，隨著政府干預經濟的加強，發達國家的公共支出普遍擴大，但是各國增長的幅度又存在很大的差異。美國政府支出占gdp的比重從1929年的10%左右上升到30%左右，最高年份在40%以上；瑞典中央政府支出占gdp的比重在20世紀早期低于7%，到20世紀末全部政府支出占gdp的比重已超過2/3（注：大衛·n·海曼：《公共財政：現論在政策中的應用（第六版）》，中國財政經濟出版社2001年版。）。20世紀80年代以后各國市場經濟制度逐漸趨于成熟，公共財政的范圍和作用也趨于穩定，政府—市場關系的差異性形成了市場經濟體制下不同的制度模式。比如美國政府微調型市場經濟模式，法國計劃引導下的市場經濟模式，德國“市場經濟＋國家調節＋社會保障”的社會市場經濟模式，瑞典社會福利市場經濟模式，日本政府導向型市場經濟模式。政府支出比重的差異性反映了這種模式的多樣性。政府支出結構的差異性也有助于描述這種特征。以1995年為例，在公共產品的支出中，美國的比重最高，其中主要反映了其作為超級大國在國防上的龐大開支；merit產品（優值品）支出中，瑞典、法國、德國該項支出占gdp的比重都比較高，反映出對教育、健康等社會服務的重視，美國該項支出占gdp的比重雖然不高，但占政府總支出的比重卻最高，說明政府對這方面的支出也是十分看重的；轉移支付在各國政府支出中幾乎都處于最重要的位置，可以看出成熟市場經濟國家對收入分配、社會福利的重視。瑞典的轉移支付占政府支出的比重雖然不是最高的，但占gdp的比重明顯高于其他國家，體現了福利國家的特征，法國、德國的此項支出也很大。經濟服務支出主要是指政府對自然壟斷行業的投資和對農業等的補貼，德國、日本在這方面的支出比重明顯高出其他國家很多，體現出政府對這些領域的積極介入，美國該項支出占gdp的比重最低，則與其自由放任的市場經濟特征有關。公債利息支出中，美國所占比重較大，反映了擴張性財政政策的持續后果，瑞典所占比重較大則反映了福利開支過大帶來的壓力。不同市場經濟制度模式的形成和公共財政范圍的差異性，表明在市場經濟一般性規律之外，還有更多復雜的因素在改變著政府與市場效率的比較，在影響和決定著一國政府的職能和財政配置資源的權限。從上述國家的比較中，大致可以歸納出以下幾個方面的因素：（1）經濟發展階段的制約。經濟發展階段決定著市場發育程度和經濟發展水平，從而決定了“市場失靈”的范圍和政府職能的范圍。一般而言，經濟發展水平較低，政府在市場經濟中的地位和作用會比較突出，政府既要培育市場發展，又要彌補市場不足，組織經濟活動。東亞國家在經濟起飛階段都實施過強有力的政府干預。（2）一國的國際地位和發展戰略的制約。先行國在其經濟社會充分有序發展后開始進入起飛階段，在國際競爭中享受先發優勢。后起國大都在內部未充分發育的情況下面對現代經濟的壓力，必須要通過制定有偏重的發展戰略，借助外部先進技術和資金等后發性優勢實現經濟起飛，而這一點是一般性的市場調節無法做到的。經驗證明沒有發展戰略和國家創新機制的比較優勢，只會使落后國家處于競爭的低端。國際競爭環境從外部決定了一國市場經濟的發展模式，并最終決定了政府在發展戰略中的特殊作用。日本以私人企業制度為基礎，資源按市場原則進行配置，政府以強有力的計劃和產業政策對宏觀經濟運行實行導向，以達到經濟發展的預期目標。（3）不同的國家性質和政治制度的制約。財政對資源的配置并不是通過供求調節和價格波動來完成的，而是要通過特定的政治程序來安排，并受到特定的國家利益或政黨目標的制約。比如美國分權自治的聯邦制度和三權分立的政權決定了其政治民主化程度較高，權力制衡機制較為完備，政府對經濟的干預容易受到監督；東亞國家大都具有政治專制與經濟自由相結合的二元特征，政府對經濟的主導作用較強；瑞典模式的核心實際上是社會占統治地位的國家與私人資本主義之間的一種“歷史性妥協”，在混合經濟體制基礎上實行社會民主主義和廣泛的社會福利政策。（4）社會、歷史、文化等因素的制約。非經濟因素的初始條件的差異對市場經濟模式和公共財政范圍的影響不容忽視。比如美國堅持傳統的個人奮斗的信條，德國政府干預經濟的觀念受到康德國家的生產性功能、黑格爾國家“非物質資本”論等思想的深刻影響，東亞國家政府作用的發揮則受到儒家倫理精神所塑造的集體主義、忠誠奉獻等思想影響。日本市場經濟制度
模式的形成既受到歷史上農業社會和財閥的影響，又受到二戰后特定統制時期的影響。四、轉軌經濟中的財政公共化Ⅰ：csb、cis國家的考察（注：csb：中、南歐及波羅的海國家，包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、前南斯拉夫馬其頓地區、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。cis：獨聯體國家，包括亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、喬治亞、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、格魯吉亞、摩爾多瓦俄羅斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏克蘭、烏茲別克斯坦。有時還用到ceb：中歐及波羅的海國家，包括捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。）現代市場經濟總體上具有國家干預的特征。在正常演進的市場經濟中，政府干預經濟活動的范圍基本上同“市場失靈”的范圍相適應，政府—市場的邊界有一個歷史形成和發展的過程。在轉軌經濟中，由于市場是通過體制轉換來建立，沒有自然形成的過程，人們的觀念、市場制度的建設、經濟發展水平、轉軌中的體制關系等因素，使情況又更為復雜一些。既然以現代市場經濟作為轉軌的一般目標模式，向市場機制的過渡就并不意味著政府從經濟活動中完全退出，而是政府管理經濟職能的轉變，即在體制轉換過程中、在未來新的市場體制基礎條件下，如何使政府職能處于恰當的位置。另外，在經濟轉軌過程中，作為改革的設計者和主要推動力量的政府，還對市場形成本身起著重要作用。1989年以來，波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克以及俄羅斯等原蘇聯國家和東歐各國先后制定并實施“向市場經濟過渡”綱領和計劃。在財稅體制轉軌方面，主要是按照“華盛頓共識”的方案，通過改革使國家財政向公共財政轉化，縮小原有的財政范圍和規模。財政職能轉變的重點是兩個：一是財政作為政府行為不再直接干預企業的生產經營活動，主要是解決市場不能滿足的一些社會公共需要；二是國家調控宏觀經濟的方式由以直接行政方法為主轉向以間接經濟方法為主，通過實行分稅制，在中央級預算中建立轉移支付項目。但在實際執行中，情況遠比預想的差甚至完全相反。“休克療法”的核心是政府從傳統資源配置方式中迅速退出，這一步驟主要通過大規模的私有化和自由化來完成。但政府退出的結果并不是預期中的市場配置效率，而是產出的大幅下降，企業經營狀況的持續惡化。在國家收入不斷減少的情況下，各國的財政收入、財政支出出現了大幅下滑的趨勢。一方面政府的迅速退出導致財政汲取能力的大幅下降。在轉軌國家中，企業曾經是國家收入的主要來源，改革初期大量的國有企業進行了私有化，國家對于這些企業失去控制就意味著對失去了對財政的控制，cis國家的政府收入占gdp的比重從1992年的38%下降到1998年31%，csb國家則從44%下降到了39%（注：worldbank，adeeadeoffiscaltransition，workingpaper（15031）。）。另一方面，財政支出比重的迅速下降意味著政府基本放棄了對經濟的調控。cis國家總支出占gdp的比重從1992年的56%下降到2000年的33%；ceb國家的財政支出占gdp的比重從1992年的48%下降到2000年的42%.在這種新自由主義影響下，國家最大限度地離開市場經濟的結果是經濟的大幅衰退和持續的通貨膨脹。以俄羅斯為例，1992年1月關于價格自由化的總統令在俄羅斯聯邦境內生效，標志著以私有化、自由化和市場化為基本方向的經濟轉軌開始（注：其中主要的改革措施包括：（1）從1992年1月2日起，一次性大范圍放開價格，90%的零售商品和85%的工業品批發價烙由市場供求關系決定。（2）實行嚴厲的雙緊政策，即緊縮財政與貨幣，企圖迅速達到無赤字預算、降低通脹率和穩定經濟的目的。（3）取消國家對外貿的壟斷，允許所有在俄境內注冊的經濟單位可以參與對外經濟活動，放開進出口貿易。（4）盧布在俄國內可以自由兌換，由原來的多種匯率過渡到雙重匯率制（在經常項目下實行統一浮動匯率制，在資本項目下實行個別固定匯率制），逐步過渡到統一匯率制。（5）快速推行私有化政策。）。在隨后的一年內政府以最快的速度、最大的規模從資源配置中退出。配合政府管理經濟職能的完全放棄，財政范圍不斷縮小，財政支出大大削減。政府過快退出帶來兩個方面的突出問題：一是轉軌過程中經濟危機與財政危機形成對峙局面，導致穩定經濟與穩定財政的措施相互矛盾。如果采取穩定經濟、遏制生產下降的措施，則必須運用政府手段擴大投資；如果著眼于解決財政危機、壓縮預算赤字，則要求大幅削減政府支出，減少國家投資。二者的不相容性使穩定經濟和穩定財政這兩個目標不可能兼得。在這種矛盾下，俄羅斯政府采取了優先穩定財政貨幣的緊縮政策，但在短缺和衰退的背景下，必然導致國內經濟情況的進一步惡化。同時，緊縮財政政策還造成企業稅收負擔過重，稅額竟占企業利潤的70%，而政府為追求無赤字預算又竭力壓縮國家集中生產性投資，結果整個經濟缺乏投資主體和投資熱情。由于政府管理經濟職能在轉軌初
期的迅速退出，政府支出從1992年占gdp的51.9%下降到1993年的39.9%，導致1992年基本建設投資總額減少45%，gdp增長率為-19.0%，通貨膨脹率高達1353.0%，社會再生產過程的循環和周轉條件被全面破壞。經濟運行從此進入漫長的恢復中，到2000年俄羅斯的gdp總量仍然只相當于1990年的64%（注：worldbankcountryofficedata：maddision（1982）。）。二是形成了轉軌過程中的制度真空，使轉軌失去了應有的駕馭?！靶菘睡煼ā钡氖〕四繕嗽O計上的脫離實際，其實施的路徑一開始就排斥和否定政府在轉軌中的作用，否定政府在市場制度形成中的作用，一味地追求理想市場條件下的理想結果，即只要讓市場機制充分發揮作用就可以達到經濟的均衡發展。結果導致了新舊制度銜接上的制度真空，引發資源的非法配置，財政無法實施有效的干預。與此同時，政府在宏觀調控方面和保護本國經濟方面軟弱無力，經濟衰退引發社會動亂和政治動蕩。這種轉軌給國家和人民帶來的動蕩和貧困一直延續了多年之后。才引起各方的反思。“華盛頓共識”因拒絕政府在經濟發展和轉軌中的積極作用而受到廣泛批評（注：stiglitz：moreinstrumentsandbroadergoais：movingtowardtheposterannuallecture（helsinki，finland）。）。1999年底普京總統提出“俄羅斯思想”，重新強調國家在政治、經濟體制建設中的作用，即通過政治上建立強有力的國家政權體系與加強中央權力，保證俄羅斯實現市場經濟的改革（注：普京指出：1.俄羅斯必須在經濟和社會領域建立完整的國家調控體系，這是指讓俄羅斯國事政權體系成為國家經濟和社會力量的有效協調員，使它們的利益保持平衡，確立合理的社全發展目標和規模、為目標的實現創造條件的機制。2.在經濟轉軌的方法上，今后只能采用漸進的、逐步的和審慎的方法，切忌1990年代機械搬用西方經驗的錯誤做法，強調俄羅斯必須尋覓符合本國國情的改革之路。3.重視社會政策。對俄羅斯來說，任何會造成人民生活條件惡化的改革與措施基本上已無立足之地。（［俄］普京：“千年之交的俄羅斯”，原載《獨立報》1999年12月30日））。在這種思想指導下，1999年俄羅斯經濟出現復蘇，1999年俄羅斯國內生產總值增長5.4%，工業生產增長8.1%，基層企業的財政狀況良好，企業利潤同比增長2%，外貿順差約為400億美元；2000年在全球經濟出現頹勢的情況下，俄羅斯經濟反倒爆出亮點，經濟增長率達到9.0%，工業產值增長率約為9.5%，一些部門特別是輕工業部門增長更快，達到150-200%，投資比上一年增長了近20%，外匯儲備達到300億美元，全年的國際收支差額達到10年來最高值約600億美元，通貨膨脹率被控制在21%以內。2001、2002年gdp分別保持了5.0%和4.3%的增長速度（注：imf，worldeconomicoutlook2003：growthandinstitution；俄通社－塔斯社莫斯科2000年12月21日電。）。五、轉軌經濟中的財政公共化Ⅱ：中國樣本的分析從實踐來看，我國將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標，是隨著社會主義市場經濟體制作用不斷增強、國民經濟不斷發展、財政改革不斷深化而逐步認識和明確的。改革開放特別是1994年財稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構建適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財政的目標模式，但我們已經在財政“公共化”實踐中進行了很多探索與突破。在計劃經濟體制下，經濟資源的配置服從于國家計劃，市場的作用受到排斥和禁止。高度集中的計劃管理體制決定了高度集中的財政管理體制，傳統的財政理論將財政職能定位于生產建設型，財政代替企業成為社會投資主體，成為社會再生產的主要構成要素。全社會基本建設投資的80%以上由財政撥款安排，財政基本建設撥款在整個財政支出中占30-40%，居于首位。這一階段財政運行機制的基本特征是以低價收購農副產品和低工資為基礎，企業利潤上繳為主要形式的特殊財政收入機制（注：在1957-1977年的20多年里，通過農副產品低價這一形式，逐民承擔了總額約6000億元的“低價暗稅”；1956年以后城鎮職工經常性的工資升級被中止，在以后的20多年里基本沒有變動；企業留利率也一直很低，1978年只有3.7%.），大而寬的財政支出機制（注：財政職能延伸到社會各類財務職能中，包攬生產、投資乃至職工消費，覆蓋了包括政府、企業、家庭在內的幾乎所有部門的職能。），高度集中的財政管理機制。經濟運行的好壞直接取決于財政投入產出的效果，財政安排生產、安排消費—積累比例、安排基建的效果。經濟運行的矛盾直接反映為財政收支的矛盾。在這樣的體制背景下，財政的首要任務是直接發展經濟。我國財政公共化的改革是與市場化進程相銜接的，在漸進的過程中可明顯劃分為兩個階段。第一階段：財政通過逐步退出傳統的資源配置領域推動經濟運行機制的市場化，以存量縮小的方式體現自身職能向公共化內涵的轉變。從改革開始一直到社會主義市場經濟體制基本框架建立起來之前，是我國從計劃向市場轉軌一個比較長的量變積累期，
時間跨度大致從1978年到1992年。這期間從轉軌而言是要在打破舊體制約束的同時引入新體制的活力，并使新舊體制配置資源的能力和范圍發生此消彼長的變化，使新的體制逐漸醞釀、形成；就發展而言是要實現經濟持續、快速增長，到20世紀末基本達到小康，完成經濟發展的前兩步。因此這一階段的經濟運行同時包含了改革與發展兩個主題，財政活動范圍的界定十分復雜。一方面財政作為計劃體制下資源配置的樞紐必須被打破，以便讓體制外的資源能夠尋求自發組合的方式，這就是我們講的財政放權讓利的過程。放的是資源配置權，讓的是配置資源的范圍，從而在計劃體制的邊界上才有了企業自主權的擴大、企業和個人收入分配比重的提高、銀行經營業務的擴大、物資流通的放松等等，而這一切正是形成以利益為導向、以供求為平衡、以資本社會動員和形成為核心的市場化機制的雛形。另一方面，在配置方式的轉型過程中，財政必須繼續承擔確保社會經濟基本穩定的任務，這其中包括保持財政－國有企業的紐帶關系（稅收）以確?；镜钠胶饽芰?、支撐能力；保持對經濟建設的較大投入以確保對經濟總量的基本維持能力；保持對利益受損者的補貼以確保轉軌的平滑度。這時的財政既要主動推進改革，又實際承擔著改革所帶來的損失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。財政對經濟的干預方式是多重的，既有直接作為生產主體、投資主體的部分，也有讓出一部分資源讓市場因素、市場主體經營的部分。財政的角色是多重的，財政與經濟的關系也比較混亂、復雜。由于市場機制尚在形成中，市場與政府的關系界定還不清晰，市場缺陷和對政府職能的要求不突出，財政的職能也缺乏清晰界定的前提和基礎。因此這一階段總體上是一個傳統資源配置方式逐漸被削弱、瓦解的過程，這種被削弱、被瓦解既表現為財政在經濟增長中地位和比重的下降，也表現為財政體制內部分權化過程中，中央財政地位和比重的下降。其實質是財政對經濟資源配置能力的下降和中央財政對整個財政資源配置能力的下降。由于與這種下降對應的市場化配置資源和分權化配置資源的上升，因此在本質上是一個機制轉換的過程、是一個制度變遷的過程。嚴格地講，財政在這一階段屬于被改革的對象，其體制變動既來自于改革的壓力，也來自于對維持基本平衡能力的底線的死守，因此還沒有找到適應新體制要求的體制框架。但是這種漸進退出所帶來的制度變遷效果是積極的，既推動了市場機制的逐漸形成，又保證了經濟的穩定增長。與俄羅斯相比，我國財政支出占gdp的比重雖然也呈下降趨勢，但這種趨勢是平滑的、漸進的，體現著政府傳統職能的漸進退出和市場機制的漸進生成。另一個支撐這種漸進退出的證據是在這一階段長期保持的財政對國有企業、居民等的各種政策性補貼。這些補貼在改革初期的迅速增長與財政支出占gdp比重的下降形成反向作用，在總量縮減的同時起到了結構性補償的效果，對于價格改革和國有企業經營起到了穩定器的作用。第二階段：財政通過自身改革建立適應市場經濟體制要求的財政體制框架，逐漸將財政公共化的目標定位于彌補市場失靈，同時在這一過程中以增量拓展和存量的結構性調整，繼續完成傳統職能的退出和對改革進程的駕馭。1992年我國確立以社會主義市場經濟體制為改革的終極目標，并判定已經建立起社會主義市場經濟體制的基本框架后，我們實際上進入了市場經濟體制的完善時期。在此以后的過程中，由于市場機制已經在資源配置中發揮基礎性作用，市場的效率和失靈都同時暴露出來，我國經濟發展的特殊性也在明顯地顯現出來，人們對市場、對政府有了更為深入的認識（注：我們在政策導向上開始明確提出“我國市場發育還不成熟，必須加快市場體系的培育和發展……同時要看到，市場也存在著自發性、盲目性和滯后性的一面，國家必須對市場活動加以正確的指導和調控”。更為重要的是由于“我國是發展中的大國，又處在經濟體制轉軌、產業結構升級和經濟快速發展的時期，加強和改善宏觀調控尤為重要……經驗證明，微觀經濟越放開，市場化的進程越快，要求宏觀調控越有力和靈活有效。加強和改善宏觀調控，要有必要的集中和相應的手段”。（參見：《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》（1995年9月28日），《十四大以來重要文獻選編（中）》，第1468頁））。我們在實踐中逐漸突破了市場化初期將市場經濟等同于無政府、將政府等同于“守夜人”的極端、古典思想的束縛，對財政地位及職能的認識也就更深入了一步。即經濟體制轉軌、傳統資源配置方式的轉換、財政按傳統方式配置資源能力的削弱，并不應該等同于財政地位的被削弱。在現代市場經濟中，政府的介入為市場經濟的運行提供了基本保證。財政面臨的根本問題是在推進市場化改革、退出傳統資源配置領域的同時，如何通過職能轉型以適應新體制要求。1994年我們在全國范圍內進行了工商稅制和分稅制財政體制的改革，第一次真正按照市場經濟的要求建立新的財稅體制框架。在很短的時間內迅速提高了中央財政收入占全國財政收入、財政收
入占國內生總值兩個比重，1994-2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財政收入占國內生產總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財政收入占全國財政收入的比重在體制調整后迅速由1992年前的38.6%左右提高到55%左右，實際運行中一直在52-56%之間。這次體制改革的實質是財力結構的調整，是財政在財權上的振興?！皟蓚€比重”的提高主要是通過稅制改革擴大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財政分配關系所帶動的積極性的提高來實現的。這一改革改變了改革以來財政收入占國內生產總值比重從1978年的31.2%下降到1994年的11.2%連續15年日益積弱的趨勢，增大了財力安排上總體的回旋余地，同時也在一定程度上增強了財政體制承載1998年以來積極財政政策的能力。因此，從實際效果來看，體制對市場化進程的適應與配合是積極的。但是體制在某些方面的過渡性特征也是明顯的，突出表現在財政職能的界定和各級財政的關系界定上，并導致財政在支持經濟發展的方式上缺乏明確的界定，財政收支結構和范圍還不盡合理；財政在支持其他事業發展方面的職能界定還不清晰。這些過渡性特征仍然對經濟社會發展構成體制性的約束。在隨后的近10年中，我們的認識和實踐又經歷了一個不斷深化的過程。比如“集中財力，振興國家財政，是保證經濟社會各項事業發展的重要條件”（注：參見：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》（1997年9月12日），人民出版社1997年版。），強調“衡量財稅工作做得好不好的根本標準，就是要看是否有利于我國社會主義市場經濟的發展和社會主義制度的鞏固，是否有利于維護好、實現好和發展好廣大人民群眾的根本利益，是否有利于維護國家統一和安全、促進民族團結和社會穩定”（注：參見：《關于財政稅收工作問題》（2000年1月19日），《建立穩固平衡強大的國家財政》，人民出版社2000年版，第6-7頁。）。“在努力促進先進生產力的發展和增加財政收入的前提下，將財政支出主要用于滿足我國最廣大人民群眾的社會公共需要，包括政治、經濟、科學、教育和文化等方面的公共需要……”（注：參見李嵐清：《以“三個代表”重要思想為指導逐步建立公共財政框架》（2000年11月20日），《以“三個代表”重要思想為指導逐步建立公共財政框架》，經濟科學出版社2000年版，第2-3頁。）。在此基礎上，黨的十六屆三中全會《決定》對新時期市場—政府的關系作了新的界定，明確提出在“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力”的同時，要“健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”，要“切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來”。要在完善財稅體制的基礎上，“完善財政政策的有效實施方式”（注：參見《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，人民出版社2003年版，第12頁，第21-23頁。）。伴隨這一過程，我國在稅制方面的改革（如所得稅分享、稅費改革）、支出結構的調整（增加對社會保障、教育、科學等的支出）也在漸進推進中?？傮w上中國的經濟改革是在政府主導下進行的。為了能夠充分利用已有的組織資源，保持制度變遷過程中社會的相對穩定和新舊制度的有效銜接，政府在改革出臺的時機、步驟的把握、利弊的權衡、變遷進程的調整等方面都起著決定性的組織和領導作用，財政也為推動制度變遷掌握著資源配置權限與范圍的進退尺度，在市場培育和市場彌補兩方面發揮作用。中國政府在轉軌中的作用以及財政政策的效果也越來越受到國際組織的肯定。根據1996年世界經濟論壇和瑞士國際管理與發展研究院每年組織和公布國際競爭力評價，轉型國家國際競爭力比較要素及排名中，中國以26名的高分排列在所有轉軌國家的第一位。在對政府作用進行評價時，中國在6個大的方面、30多個指標綜合排名轉軌國家第一位。六、小結關于如何認識公共財政的范圍，本文有如下基本看法：（1）財政活動的范圍是圍繞政府與經濟的關系展開的。在市場經濟條件下，這一問題轉化為政府與市場的關系。市場的私人特征和效率原則決定了財政的公共特征和公平原則。二者構成了資源配置的兩種方式和兩種價值取向。因此研究公共財政的隱含前提是市場經濟背景，首要內容是這一背景下動態的政府—市場關系，也就是說，市場經濟的發展要求決定了政府職能的邊界，并最終決定了公共財政的范圍。（2）在這樣的認識下，公共財政的研究既是一個理論命題，更是一個實踐框架。一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然應該是公共性質的或趨向于公共化的。只是囿于市場發育程度和經濟發展水平的限制，其公共財政的進展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統會有很大的不同。（3）并且財政在作為一個經濟范疇的同時，也是一個政治范疇，既要強國富民，又要治國安邦。財政通過收支活動進行的資源配置，從方式上講不是以價格波動
和市場出清來進行，而是通過政治程序來完成；從目標上講不僅局限于經濟增長和效率最大化，還有特定的國家利益和目標。因此不同的國家性質和政治制度使公共財政的內容和形式更為復雜。再加上社會、歷史、文化等因素的影響，同一個公共財政命題下，實踐框架呈現出多樣性和特殊性。（4）在市場經濟發展過程中，關于政府職能強化、財政活動范圍擴張的案例至少有兩種類型：一是市場過弱、經濟發展水平較低條件下，政府干預以彌補市場功能的不足；二是市場經濟發展到高級階段，市場機制運行的內在矛盾深化，需要政府進行一定的替代和矯正。（5）對于轉軌國家而言，公共財政建設有著與成熟市場經濟國家完全不同的歷程。西方的公共財政是在市場形成與發展過程中、在政府財政活動中自然形成的；轉軌國家的公共財政則要在經濟體制由計劃向市場轉軌過程中、在政府職能轉換中、在傳統計劃型國家財政的基礎上、通過政府的主動安排和作用來形成。不論轉軌路徑如何選擇，財政公共化的內涵事實上都包括兩個步驟：一是以財政傳統職能的退出推進市場化的形成，二是以逐漸生成的市場機制界定和規范財政活動的范圍。因此財政公共化與經濟市場化的契合情況直接決定著轉軌的績效。關于“市場失靈”和公共財政的關系，從已有的實踐來看下列方面都曾經是必須考慮的因素：（1）市場自身固有并隨其發展而發展的缺陷。包括在市場經濟發展過程中，自由競爭必然導致壟斷，壟斷使市場價格高于均衡價格，市場交易量低于均衡交易量，資源配置達不到帕累托最優，市場出現障礙；市場不能很好解決的經濟行為外在性問題，無法協調的社會利益與私人利益的矛盾；市場機制不能有效解決的宏觀經濟均衡問題。（2）市場發育不完善而出現的功能缺陷。主要是指由于受經濟發展水平和市場成長階段的限制，市場結構和市場功能還殘缺不全，各種市場尤其是要素市場缺乏良好的組織，市場信息不靈敏、不準確，不能及時正確地反映產品、勞務和資源的真實成本，從而導致市場本身應具有的資源配置功能不能有效發揮。對于這種性質的缺陷總體上要通過市場本身的發展來消除，但在轉軌過程中政府一定程度的彌補和替代、政府以積極措施促進市場發育（如明晰產權、加強法制建設等），是必須兼顧好的兩個動態方面。（3）政府應該退出尚未退出導致的市場缺陷。主要是指政府干預過多或不適當干預所造成的市場扭曲，這是轉軌經濟中特有的現象。在從計劃體制向市場體制轉軌過程中，政府從傳統職能的退出、財政從傳統資源配置領域的退出，都不是一次性完成的，而是一個漸進的過程。在政府退出與市場進入的過渡狀態，傳統的“政府缺陷”仍然發生作用，配置的沖突和扭曲會普遍存在，如諸候經濟、行政性壟斷、雙軌制、按隸屬關系劃分的財政體制等。這些缺陷的消除將取決于改革進程。（4）轉軌過程中由于改革戰略的失誤、試錯、糾錯而產生的市場失靈。如激進改革戰略失誤所造成的經濟衰退、資源配置低效、非法、經濟社會政治動蕩等，這種失靈的代價巨大，并且必然伴隨一個重新強化政府和培育市場的過程。另一類是由于有限理性和認知能力不足而在“邊學邊干”中試錯的成本，以及對經濟運行的影響。（5）在轉軌本身的發生、發展上的失靈。市場不可能在計劃體制下自發產生，不可能自發地設定轉軌的路徑，也不可能自發地推動轉軌向前演進。政府必須始終對體制轉軌秩序進行控制和調節。政府是新制度的供給者，通過逐步制定和完善一系列符合市場經濟的規則來組織市場，完成制度變遷，軟弱的政府不可能完成推進市場化進程的任務。（6）制度屬性對市場的約束。市場調節作用的發揮必須在國家法律、法規和計劃指導下進行，必須考慮特殊的政治制度。引導非公有制主體在追逐利潤目標的同時兼顧社會福利目標，消除經濟運行的盲目無政府狀態和保證社會資源的配置效率，要通過利益機制和制度約束來實現（注：例如鄧小平對中國經濟轉軌的制度性界定是，“我們的改革，豎持公有制為主體，又注意不導致兩極分化?！@就是堅持社會主義”。（《鄧小平文選》，第三卷，第139頁））。轉軌經濟中的政府職能包括對沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對發展戰略的控制、對經濟的保護、對變革路徑的選擇、對受損者的補貼、對宏觀經濟的穩定?？傮w上是在資源配置方式的替代過程中對制度設計、步驟、目標，對由此對經濟運行、社會穩定等方面的影響加以控制和管理。轉軌本身是一個極為復雜的過程，財政活動的范圍覆蓋了上述所有的六個方面。評價政府行為和財政活動的標準并不是對某些西方規則的符合，而應以經濟運行的效率根本（注：1996年世界銀行發展報告《從計劃到市場》將經濟轉型的長期目標界定為，“建立一種能使生活水平長期得到提高的繁榮的市場經濟”，顯然對市場經濟的目標是有嚴格限定的。），至少狹隘地理解公共財政是難以滿足實踐要求的。
關鍵詞：財產稅地方財政稅收歸宿
一、引言
按照受益范圍的大小，公共產品可分為全國性的公共產品和區域性的公共產品。全國性公共產品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區域的居民都能同等消費，因而代表區域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區域性公共產品的受益僅局限在一定區域范圍內，因而其他區域的地方政府不會提供，只能由代表該地區居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產品的價值補償，因而稅收收入和稅收權限的劃分也應當與公共產品的提供相對應。為提供全國性公共產品而在全國范圍內普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于中央政府；為提供區域性公共產品而選擇在區域范圍內征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于地方政府。
作為地方支出項目的資金來源，財產稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學者對財產稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學者也在試圖尋找能夠替代財產稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產稅稅負最終由誰負擔？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產稅的經濟效應和在地方財政中所應發揮的作用，從而合理制定財產稅政策，改善地方財政狀況。
從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當其他稅和政府支出不變時某種稅收的經濟影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結合所產生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預算歸宿和差別稅收歸宿進行一次全面的考察。
二、絕對稅收歸宿：誰負擔了財產稅
傳統觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認為財產稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負由土地所有者承擔。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴展至毗鄰農用土地的市郊地區；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數量），那么稅負則由土地所有者和土地使用者分擔，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業在長期內可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預期收益，就將轉移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產稅能夠向前轉嫁給消費者。對于財產稅的收入分配效應，傳統觀點指出，對土地部分課征的財產稅，取決于來自于土地所有權的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。
與傳統觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產部門、全國范圍內固定的資本存量以及一定的政府服務水平）分析地方財產稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統的局部均衡分析沒有考慮整個經濟中所有地區廣泛征收財產稅時的一般均衡效應。他在模型中假設全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔全國范圍內的財產稅。
Miesezkowskiki將這一效應稱為財產稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進性。該結論與上述傳統觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區，財產稅使資本從該地區流出，降低了該地區生產要素（土地和勞動力）的生產能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區，這些地區的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產稅歸宿中的貨物稅效應，并指出，貨物稅效應扭曲了經濟中的資本配置，使資本從高稅收地區轉移至低稅收地區，直至所有地區資本的稅后收益相等。
可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設前提與結論的差異是顯著的。筆者認為，這種差異的產生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統觀點想要解釋的是某一特定地區的財產稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產稅歸宿。當考察問題的角度發生變化時，結論產生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當某一地區的財產稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區的消費者就將以更高的商品購買價格承擔這種貨物稅效應。這時，財產稅歸宿的傳統觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產稅所產生的效應時，似乎并不關心其他地區的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區居民所負擔的稅收以及對本地區經濟所造成的扭曲。地區稅收負擔的增加，主要是通過貨物稅效應產生影響，利潤稅效應作用很小，因而總體效應是累退的。其他地區的利潤稅效應將被貨物稅效應的收益所抵消，從而將所有稅收負擔留給課稅地區。課稅地區的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區承受所有的稅收負擔。從整個國家的財產稅體系上看，財產稅的稅收負擔則包含累進性因素，但地方居民則視財產稅為累退的。由于財產稅主要是作為一種地方稅發揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應是問題的主要方面。
三、平衡預算歸宿：受益觀點與新觀點之爭
由于財產稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產稅歸宿時，考慮財產稅的用途顯然是必要的。對于財產稅的平衡預算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區的公共服務相對于個人需求而言具有同質性，因此在該框架下地方公共服務的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴展：假設地方公共服務提供的是滿足私人需求的產品，因而公共服務的人均成本是固定的，地區規模與公共服務的有效性無關；通過居住用財產稅為地區服務籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區可以滿足住房和公共服務需求，換言之，與理想的稅收及支出對應的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴密的地區法規，能夠確定地區內住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產稅的征收或提高調整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務的偏好選擇居住地區，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產稅作為一次性總付稅，相當于支付地方公共服務的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產生收入的分配效應。換言之，具有嚴格地區法規、能夠保證同質住房以及財產稅的完全資本化在房屋價格上體現出差異的居住用財產課稅體系，相當于不具有扭曲效應的使用費。Fischel和White將這一方法擴展至對工業資本征收的財產稅，假定企業在地區間具有較高的流動性。同樣，在適當的地區法規下，工業財產稅相當于為政府公共服務支付的費用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產稅用途的前提下，對原有模型進行了修改，主要體現在四個方面：假設政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認為其他地區的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內生的；模型考慮地方公共服務對個人效用水平的影響，個人效用函數包括地方服務，允許個人對地方服務具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強調的個人對地方公共服務需求不同，允許個人在地區間流動，每個地區中的個體在其對公共服務的需求方面是同質的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結論并未改變。只要資本隨著地區間財產稅的差異而在地區間流動，且資本供給在全國范圍內固定，財產稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內容。
這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結論存在差異，但在二者的分析中，某一地區的地方支出都與財產稅負擔緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區，消費者價格的提高局限于地區生產和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產稅籌集地方政府支出而增加的負擔完全由地方居民負擔。
新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區別在于前者得到結論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負擔產生于因課稅而導致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認為，既然財產稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯邦制的概念——各級次的政府在其范圍內提供公共服務，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務的價格，因而不產生超額負擔，對資本市場沒有扭曲效應，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進的，從地區角度看則是累退的。
四、差別預算歸宿：財產稅的替代性收入來源
由于地方政府提供的主要是地區受益的公共產品和服務，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區性公共產品的價值補償，財產稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產稅的估價容易導致征納雙方的爭執矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經常使納稅人感到稅收負擔格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產稅負擔④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛生服務、開發許可、公用事業、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產品和服務籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務。因此，對于地方政府有義務提供的很多產品和服務（如貧困救濟、基礎教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。
除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產稅的稅基需由稅務管理部門進行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認為是武斷和不合理的，稅收收入與經濟增長之間的關系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。
更高級次政府的補貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務體系，家庭選擇適當的居住地區，以享有其希望得到的公共產品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務，稅收如同市場決定的價格一樣發揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強調地方服務的平等性，地方政府應發揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發揮基礎性作用，中央分配大量的補助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區決策引起的超額負擔。此外，在集權財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區間的財政機會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補貼的優越性，但筆者認為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權衡公共支出的成本與收益——理想的結果是將支出調整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關地方公共服務范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關于地方公共項目補貼規模和形式的談判結果。因此，決定在邊際上擴大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復雜的決策中成為主要的決定力量。
五、中國財產稅改革：稅收歸宿理論的引申
改革開放后，中國對財政體制進行了漸進性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎的財政體制。分稅制財政體制實施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統計局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時，其支出任務并未相應減少，70％的公共支出仍由地方政府負擔，其中超過55％的部分落在縣、鄉政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財政收入的集權化和原有地方支出責任的保留使地方財政捉襟見肘。為了滿足地方居民對公共產品和服務的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財政預算管理的預算外收入和沒有納入預算外管理的非預算收入不在中央政府的預算控制范圍之內，成為地方政府彌補財政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計中國目前的預算外收入和非預算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計1994年中國的預算外資金高達2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結果表明，中國鄉鎮政府的大部分公共支出是通過非預算資金籌集的。例如，廣東省某鎮1993—1994年90％的基礎教育支出成本通過非預算資金彌補；浙江省溫州地區某鎮94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預算資金。按照他的估計，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預算收入，其余部分由預算外和非預算收入彌補。
預算外收入和非預算收入的使用反映了中國從中央計劃經濟到市場經濟轉軌過程中的一種進步和改良，因為二者體現了地方納稅人對地方公共產品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯系，從而使財政資源的配置更有效率。盡管具有上述優點，但二者的負面效應更加明顯：首先，由于各地方政府征集預算外資金和非預算資金的能力不同，因而地區間差距進一步擴大。實踐表明，經濟發達地區比不發達地區更容易從地方經濟中取得資金，結果是不發達地區處于更為不利的地位。由于預算外資金和非預算資金的征集會減少中央財政的收入規模，因而中央政府采用轉移支付以減輕地區差異的能力同樣降低，欠發達地區的財政狀況面臨著進一步惡化的風險。其次，由于非預算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監督，因而地方政府往往以降低其稅收負擔為條件要求企業為地方公共基礎設施和社會服務投入資金。換言之，相對于預算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預算外或非預算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調控能力，不利于達到穩定經濟的政策目標。最后，預算外資金和非預算資金的取得大部分是無規則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。
在這種情況下，如何規范地方財政體制，減少通過預算外資金和非預算資金籌資的負面效應已經成為下一步財政體制改革的關鍵問題。筆者認為，加快財產稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結論的得出主要基于以下三個方面的原因。第一，中國的稅制改革已經到了必須處理省級以下財政關系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級政府之間的收入分配關系，但并未明確省級以下財政關系。實際上，與中央——省級政府收入——支出不配比一樣，省級以下政府也存在這一問題。盡管大多數公共支出發生在縣鄉級次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級地方政府間也應建立規范的財政關系。財產稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財政體制，那么財產稅必然成為主要的改革對象。第二，加快財產稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的愿望。實踐表明，每當中央政府試圖抓緊對地方財政的控制，省級以下政府通常都采用非正式的預算安排予以應對。可以說，忽略省級以下政府作用的改革方式必然無法削弱預算外資金和非預算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對地方財政予以重視。財產稅的改革不僅不會使中央利益受損，還將有利于幫助其實現建立以稅收為基礎的財政體系和地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的目標。允許地方政府擁有財產稅的管理權將有助于激勵預算外資金和非預算資金向正式的預算體系轉化，從而更加便于中央政府監控。第三，推進財產稅的改革還將有助于防止地區差距的進一步擴大。財產稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎設施和社會服務的主要受益者支付成本。用財產稅替代預算外資金和非預算資金，無疑有助于消除非正式預算籌資方法所導致的負面激勵效應，實現中央政府所提出的區域經濟協調發展的戰略目標。
內容摘要：隨著經濟全球化的不斷深入，農產品國際貿易的競爭日趨激烈。如何既不違背WTO農業規則，促進本國農業的發展，又能充分利用本國的資源稟賦優勢，合理組織農產品生產，擴大農產品出口，增強本國農產品的國際競爭力，已成為世界各國政府制定農產品生產與貿易發展戰略的出發點。本文根據農業生產的資源配置與資源耗費情況，以及農產品國際貿易格局，提出提升中國主要農產品國際競爭力的財政政策措施。
關鍵詞：農產品競爭力國際貿易財政支持政策
世界農業科技的發展和農業生產力水平的提高要求世界農業發展專業化生產并實現國際分工。農業國際化主要表現在世界農業多邊管理框架基本形成，農業國際交流日益頻繁，農業技術合作日益增強，農業外國直接投資大規模增加，農產品國際貿易日益擴大，其主要特征是農業管理規則國際化、生產國際化和市場國際化。市場是世界農業經濟發展的基礎，是推動經濟增長的動力之一。由于生產銷售國際化的發展，任何農產品都與國際市場緊密地聯系在一起，各個國家和地區的市場不斷取長補短，趨于融合。
中國在耕地面積不斷減少、農業生態環境日益惡化、對農業投入明顯不足的同時，農業科技總體水平又較落后，農業科技貢獻率只有42%，這在很大程度上限制了農業資源利用效率和農業生產率的提高，制約了農業的持續穩定增長。因此，根據比較優勢原理，采取積極有效的財政政策，加大政府對農業的支持力度，提高農產品的國際競爭力就成為中國農業發展的重要選擇。
農產品比較優勢與農產品國際競爭力
比較優勢反映了一國資源稟賦與貿易結構關系，反映出國家之間由于一國資源稟賦的差異所導致的產業以及對外貿易結構模式的差異。決定農產品比較優勢的因素較多，其中以國內生產成本、邊境價格、匯率最為顯著。在經濟全球化條件下，國內生產成本由于國內外生產要素的自由流動而最小化，邊境價格由國際市場供求關系決定，而匯率將更為真實地反映本幣的換匯成本。根據Pearson提出的國內資源成本理論（DomesticResourceCosts，簡稱DRC），測算出中國主要農產品的比較優勢與國際競爭力如下：
糧食產品中，大米具有比較優勢，小麥和玉米處于比較劣勢，缺乏國際競爭力。從比較優勢度（1-DRC）來看，小麥在1993年已缺乏國際競爭力，比較優勢度降為-0.20。2001年小麥比較優勢度為-0.11。玉米從1996年起缺乏國際競爭力，2001年為-0.07。只有大米仍具有比較優勢，2001年為0.35。
油菜籽、大豆處于比較劣勢，缺乏國際競爭力。從比較優勢度和農產品社會凈收益兩種評價方法看，大豆在1990年-1994年均具有比較優勢，但從1995年開始，大豆的比較優勢度和農產品社會凈收益均持續下降，1995年比較優勢度為-0.03，社會凈收益為-0.04元/公斤；2001年比較優勢度為-0.04，社會凈收益為-0.09元/公斤，已缺乏國際競爭力。油菜籽在1990年-1995年具有比較優勢，但從1996年起油菜籽已缺乏國際競爭力，比較優勢下降很明顯；社會凈收益2001年為每公斤-0.06元，資源配置效率明顯下降。
棉花比較優勢下降很快，已缺乏競爭力。1996年起棉花已不再具有比較優勢，比較優勢度1996年為-0.05，2001年降為-0.46；社會凈收益1996年為-0.51，2001年為-0.37。
生豬具有穩定的比較優勢。生豬是中國少有的一直保持比較優勢的農產品。1990以來生豬的比較優勢度一直在0.37-0.59之間，最好優勢度在1993年為0.61，2001年為0.42。從社會凈收益來看，生豬具有較高的資源配置效率。1993年-1995年維持在高收益水平上，社會凈收益分別為每公斤1.17元、2.44元和1.83元，即使在農產品收益普遍下調的1999年，生豬的社會凈收益也有1.30元，2001年達到1.6元。
蘋果具有明顯的比較優勢。從比較優勢度和社會凈收益看，蘋果的比較優勢很顯著。蘋果在1990年-2001年的比較優勢度一直在0.74以上。蘋果的社會凈收益NSP也一直保持在較高的收益水平，1990年-2001年期間有8年超過每公斤2元的收益水平。蘋果是目前中國較具國際競爭力的產品。
分地區來看，農產品比較優勢表現為：
華北、東北、華東和華南地區的部分省、自治區和直轄市小麥生產具有比較優勢。最具比較優勢的是黑龍江省，其次為山東省，其后比較優勢度依次為河北、天津、河南、安徽，說明這些地區更適宜發展小麥生產。而西北、西南地區的小麥生產則明顯處于比較劣勢，這些地區小麥生產不具有競爭力，不適合發展小麥生產。
稻谷生產總體上具有一定的比較優勢。稻谷是最主要的糧食作物，產量一直占全國糧食總產量的40%以上，種植面積占全國糧食播種面積的22%-30%。稻谷生產主要集中于華南雙季稻作區、華中雙季稻作區、西南高原單雙季稻作區、華北單季稻作區、東北早熟單季稻作區和西北干燥區單季稻作區等6個大區。大米生產具有明顯比較優勢的地區是整個東北地區及華南和西北部分地區，而華北地區大米生產不具有比較優勢。
玉米是重要的糧食作物和飼料作物，種植面積和總產量僅次于稻谷和小麥，其生產主要分布在東北春播玉米區、黃淮海平原夏播玉米區、西南山地玉米區、南方丘陵玉米區、西北灌溉玉米區、青藏高原玉米區等6個主產區。東北地區玉米生產具有明顯的比較優勢。
大豆生產主產區有比較優勢。大豆原產地在中國，是重要的油料作物和優質蛋白來源，全國各地均有大豆生產，但以東北和黃河中下游及淮河流域為主。遼寧、吉林、黑龍江大豆生產具有明顯的比較優勢；黃淮地區大豆生產除河南、陜西和山東具有一定的比較優勢外，其他省區均缺乏比較優勢；福建和云南則缺乏比較優勢。
提升農產品國際競爭力的財政政策
提升農產品國際競爭力需順應農業國際化的發展趨勢，以國內外兩個市場為導向，以區域比較優勢為基礎，依靠科技引進、研究和推廣，推動農業科技進步，著力改善農產品的品種和質量，實現農業發展增長方式的根據轉變，促進農業結構優化升級，增強農業國際競爭力。
傳統的財政農業投入政策主要圍繞農產品數量增加為主要內容，投入重點放在農業基礎設施建設和農業生產上，對改善農產品質、農業科技、農產品市場建設、農業保險制度的建立、農業收入支持體系等方面的投入不夠，投入力度也不足。在農業發展新階段，中國政府需加大財政對農業的投入力度，并按照WTO農業協議，優化財政農業投入結構，逐漸壓縮競爭性項目的投入，擴大公益性、服務性項目的投入。
擴大財政對農業的投入規模，提高財政農業投入占財政總支出的比例
世界農業發展經驗證明，政府財政農業投入的規模對農業發展具有極為重要作用。農業是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產業，維系農業的穩定發展，首要條件是農業有良好的內部環境和外部環境，其內部環境就是具有良好的基礎設施條件，較高素質的農業生產經營者，廣泛應用的農業科技等；外部環境主要是市場體系的建立與完善、價格體系的建立與完善，農業社會化服務體系的建立與完善、農業保險制度的建立與完善、農業稅收制度的完善等。創建良好的農業內部環境與外部環境重在政府的財政投入。近年來中國政府加大了對農業的投入，但力度仍顯不夠。在財政經濟明顯轉好的情況下，每年財政對農業的投入占農業生產量總值的比重一直處于4%左右水平，這一比例即使在發展中國家也算是很低的；財政對農業投入占財政總投入的比重一直徘徊在7%-8%之間，如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎設施等投入，則這一比例更低，僅4％-5％之間，這種投入力度對于增強農業基礎地位，提升農業的國際競爭力，顯然是不夠的。WTO農業協議及中國與其他國家達成的雙邊協議不僅未限制政府加強對農業的投入力度，而且還為政府加大對農業的支持提供了一定的空間，即不僅可以爭取沒有上限的“綠箱”政策，而且可以在農業生產總值的8.5%或某一個產品產值的8.5%以內對農業或某一特定農產品進行“黃箱”政策范圍內的支持。因此，國家在財政收入和支出不斷增加的同時，需重視對農業的投入，在未來5年內財政對農業的投入占農業生產總值的比重年均需達到5%以上，10年內需達到10%的水平（含“綠箱”投入）；財政對農業投入額占財政支出總額的比例應逐年有所提高，近5年需達到10％以上的規模，10年內需達到15％以上的規模。
優化財政對農業投入結構，提高政府對農業的支持效率
國家財政對農業的投入結構集中反映出財政資金在農業支出中的分配構成，體現了政府對農業的投入重點和投入方向，是財政農業投入政策的組成部分。不斷優化財政農業投入結構是財政投入政策追求農業投入效率的主要路徑。
增加對農業基礎設施的投入，以提高農業的綜合生產能力和綜合效益。未來幾年內，財政需加大對農田水利設施的投入，改善重點流域的水利設施。注重對小型農田水利工程的投入，支持農田水利設施的配套建設和維修保護，重點支持節水灌溉設施建設，支持小流域治理和雨水集蓄利用，以及土地的整治，提高農業抗御自然災害的能力。
注重對農業科技的研究、引進和推廣的投入。中國目前農業科技總體水平同發達國家相比落后較多，甚至不如一些發展中國家，農業科技貢獻率只有42%，而發達國家一般為60%-80%，這在很大程度上限制了農業資源利用效率和農業生產率的提高，制約了農業的持續穩定增長。農業科技研究、引進和推廣具有典型外溢性特征，屬于公共財政職能范圍。在中國財政農業投入結構中，對農業科技的投入明顯不足。1950年-1962年13年間，以及1968年-1970年3年間，國家財政對農業科技基本上沒有投入，以至于根本就沒有列入到財政預算中。1950年-2000年國家財政用于農業科技研究、引進和推廣的支出為85.08億元，僅占這期間國家財政農業支出總額的0.78％，剔除未列入當年預算的年份16年，財政對農業科技年均投入僅2.43億元，這一比例比世界上最低收入國家的平均數還要低?！掇r業法》規定國家對農業科技投資增長率要高于經常性財政收入增長，但實際上，從《農業法》頒布實施至今，國家財政對農業科技投入一直維持在每年10億元以下，1997年以前還只在5.5億元以下，1985年-1995年每年僅2-3億元，根本就沒有增加，有些年份還有所減少；1998年開始才有所增加，但也只有9.14億元，1999年還有所減少，為9.13億元，2000年有所增加，為9.78億元。按照《農業法》規定，國家財政對農業科技的投入增長每年應高于當年經常性財政收入的增長，但是，由于基數很低，即使財政對農業科技投入增長幅度高出經常性財政收入較多，其總額也很少。因此，根據中國現有農業科技水平、農業發展狀況及財政經濟實力，國家財政對農業科技的投入首先應在總額上有大幅度增加，基數至少不低于30億元。在此基礎上，再根據財政收入增長幅度和財政用于農業支出增長幅度確定財政對農業科技投入的增長幅度。就財政農業投入結構而言，目前需將財政對農業科技三項費用的投入比例由現在占財政農業投入總額的0.8％左右提高到2％以上，適當減少對具有競爭性項目，如農業綜合開發方面的一些生產性投入。
按照公共財政要求和世貿組織農產品國內支持政策原則，逐步擴大對農業事業性投入的比重，壓縮對農業生產性投入的比重，注重對農產品質量標準與農業病蟲疫情防治體系、農產品市場信息服務體系和農業技術推廣體系建設的投入。
注重財政資金的投入重點，加大對一些具有比較優勢農產品生產區域的投入
稻谷、小麥、大豆、玉米等農產品的生產在東北具有比較優勢；水果、蔬菜、生豬的生產在華中、華北、華南均具有優勢，國家財政宜選擇在這些地區建立比較優勢農產品生產基地，集中財政資金進行投入。2001年由農業部在東北組織實施的“大豆振興工程計劃”已取得明顯的成效，值得推廣。
用好WTO農業規則，優化財政對農業的補貼政策
財政對農業補貼是世界各國政府支持和保護農業的最主要手段。中國現有的農業國內支持（AMS）水平很低，1996年-2001年間的國內支持水平還是負值，平均為-79.36億元。這種支持水平固然說明了中國在加入WTO的談判以及加入WTO以后不需要承諾減讓農業國內支持，但是，如此低水平的農業國內支持，無論與國外相比，還是出于中國這樣一個農業大國的實際考慮，明顯不利于農業持續發展和農民收入提高。因此，政府除加大對農業的補貼力度外，還需不斷優化財政補貼政策，建立和完善政府的農業補貼機制。在補貼對象和補貼重點的選擇上，目前除重點補貼糧食生產者外，還需注重對農業保險業的補貼，支持建立農業災害保障機制，促進農業保險業的發展。
財政部長金人慶同志在上海舉行的“全球扶貧大會”閉幕式上提出，中國財政政策將隨著宏觀經濟形勢的變化而轉向中性，這一與時俱進的財政政策調整思路是以人為本，全面協調可持續發展觀在財政領域的充分發揮和集中體現。
一、財政平衡觀與積極財政政策的可持續性問題
經過對財政平衡問題長期不懈的研究，我總結出“財政收支矛盾與平衡轉化規律”的基本命題，即財政收支是絕對的不平衡與相對平衡的對立統一體。因此，財政可根據客觀經濟形勢的變化，采取“相機抉擇”的辦法，擔負起以自身收支的短期不平衡實現社會總供需平衡的宏觀調控的重要職能，進而積極達成在更高收入水平上動態、長期、穩固的財政平衡的實現，為下一輪“逆風向而動”的財政政策的實施創造條件。而要實現這一財政與經濟的良性循環，關鍵就在于把握好財政失衡導致政策不可持續性所引致的淡出時機的選擇問題。
我國自1998年來實施的積極財政政策作為我國主動、自覺根據外疲（世界經濟疲軟，影響出口）、內縮（通貨緊縮，國內需求不足）的嚴峻宏觀經濟形勢作出的一次擴張性財政政策的有益、成功嘗試，拉動我國經濟逐步走出周期性低谷，取得了舉世矚目的偉大成就，但以社會供需總量為主要調控的對象的擴張性財政政策，只是一定時期內的特殊政策，本身具有的雙重不可持續性也決定了其淡出也需相機抉擇。首先，以“補平波谷”為己任的擴張性財政政策所要解決的主要矛盾具有不可持續性，因此也必須隨宏觀經濟周期的變化而調整，敏銳地判斷時機并積極采取措施化解在宏觀經濟中出現的新矛盾。其次是財政赤字規模與國民經濟承受能力的限制而導致的政策實施上所具有的不可持續性，因為過度擴張財政政策所引發的財政收支失衡矛盾的加劇必然會產生不良后果，如巨大的赤字不但會喪失動員社會資源功能，而且由此而來的政府債務危機如不加以有效控制，有可能引起經濟總量更嚴重失衡，甚至導致社會動蕩和政治不穩等宏觀問題，倒逼財政政策此時不得不被動調整。
目前是我國積極財政政策主動淡出、積極向中性轉向的最佳時機。首先，期望以政府投資拉動民間投資，解決需求不足導致的通貨緊縮的政策目標已實現：從1998年以來平均拉動我國經濟增長1.5個百分點，促成2003我國經濟增長率達到9.1%，國民經濟出現增長態勢，進入了經濟增長的上升通道，因此積極財政政策可以“功成身退”了。若缺乏對宏觀形勢判斷僵化思維貽誤政策調整最佳時機，則可能出現過猶不及的情形：一方面過度增加的國債基本建設投資作為政府行為不利于我國市場經濟體制的進一步完善，投資的政策效應也必將出現遞減，甚至影響到產業結構調整和宏觀經濟平衡，另一方面中央國債投資往往需要地方資金和銀行信貸配套，國債投資項目的長期性也可能造成銀行體系的壞帳問題等。其次，積極財政政策持續6年，從判斷政府償債能力的兩個實質性指標來看，即國債償還率和中央債務依存度不斷提升并早已超過警戒線，我國財政，尤其是中央財政面臨很大的償債壓力和很高的債務依存度，而且地方隱性負債和或有負債問題如無法妥善解決，最終還得依靠中央財政，所以國債風險恐怕比表面指標所表現的更嚴重。因此目前我們的當務之急是通過漸進性的安排，在保證必要的繼續工程和重點支持高科技、西部大開發以及振興東北工業基地資金需要的前提下，盡可能地壓縮新增國債規模，盡可能地放慢支出進度，調整優化支出結構，盡可能地通過加強征管增加收入，積極、適時減少財政（稅收）政策擴張傾向，而逐步淡出的這么一個動態過程，實際上也就是實現向總量平衡的中性財政政策逼近的過程。
二、全面協調可持續發展、結構性宏觀調控與中性財政政策
黨的十六屆三中全會得出的科學發展觀是在全面建設小康社會發展階段的我們黨和政府的發展理念，其實質是要求我們樹立全面協調可持續的發展觀。全面發展是科學發展觀的重要目的，即正確處理經濟發展和社會發展的關系；協調發展是科學發展觀的基本原則，協調就是要在發展中實現速度與結構、質量、效益的有機統一，促進發展的良性循環；可持續發展是科學發展觀的重要體現，可持續發展就是要在發展經濟的同時，充分考慮環境、資源和生態的承受能力，保持人與自然的和諧發展，實現社會可持續發展。而只有對經濟、社會結構、經濟體制和經濟增長方式等宏觀結構性問題進行有效的調控，才能從制度上、體制上根本保證經濟社會的全面協調可持續發展，這點中性財政政策仍將責無旁貸。
中性原則是一個政策目標，也并非絕對的不偏不倚，正如相對稅收中性論，從微觀機制與宏觀導向相結合角度來詮釋社會主義稅收中性與稅收調控兩者矛盾統一關系。現階段中性財政政策意味著保持財政收支規模不人為擴張或壓縮，保持財政收支的相對平衡，因此對中性財政政策不應該作為絕對理解，而應該以相對中性意義上理解，即宏觀總量中性影響與宏觀結構調控的對立統一。公共財政論作為在市場經濟條件下特殊的運行論，是有值得正處于向市場經濟轉軌時期的我國借鑒的地方，特別是市場失靈論：市場失靈既包括了宏觀經濟總量失衡，又包括了外部性、市場壟斷、信息不對稱、收入分配不公等，這些正常運行的市場所不能解決的問題有可能導致經濟、社會結構性失衡，因此財政要以非市場化方式作用于這些領域，這點是與財政本質論的財政調控職能不謀而合的。我國正處于轉軌時期，我們還擔負著完善市場經濟體制本身的任務，這些都要求財政在尊重市場對資源的基礎性配置作用的前提下，“相機抉擇”地對國民經濟總量進行宏觀調控，擴張、緊縮和中性的財政政策就是依據對總量調控力度大小而言所作的劃分，而無論何種財政政策，只要是健全完善的財政政策也都應內在的包含著“對癥下藥”的解決國民經濟和社會發展中深層次的結構性矛盾的任務，現階段我國向中性財政政策的轉向就是力求實現向財政收支的大體平衡的目標逼近，以保持社會供需總量基本平衡和經濟社會的穩定，同時“有保有壓”、“有獎有抑”地調整支出結構，側重于對經濟、社會結構、經濟體制和經濟增長方式等宏觀結構性問題進行調控，以保證經濟社會全面協調可持續發展。
現階段我國宏觀經濟運行的主要矛盾正是結構性失衡，即經濟結構和產業結構不合理，社會分配差距有拉大傾向、經濟粗放式增長，市場經濟體制改革尚需進一步深化。從投資、消費、出口這拉動經濟的三架馬車的表現來看，首先是投資增長率偏高，投資結構不合理。就投資產業而言，2004年1至5月，第二產業投資以超出一、三產業數倍的速度增長了47.8％，雖然6月份增速下降為16.2％，但由此得出過熱宏觀經濟已實現了“軟著陸”的結論還為時尚早；就投資行業而言，部分行業如鋼鐵、有色金屬、機械出現投資規模偏大、低水平重復建設現象，而在這些投資過度的行業中，其內部一些有利于提高技術水平、環保節能、促進產品升級換代的投資項目卻仍顯不足，直接導致產業的粗放型經濟增長方式；就投資形式而言，固定資產投資增長過快，規模過大，由此帶來重要原材料、能源及交通運輸的“瓶頸”制約，加劇了重要生產資料價格上漲的結構性通貨膨脹。其次，投資與消費關系不協調，居民消費傾向長期偏低。經濟運行中的一些深層次問題并沒有因為積極財政政策而得到根本解決，集中體現在居民消費傾向偏低，成為阻礙經濟長期健康運行的因素。中國平均消費傾向在積極財政政策實行后經歷的不升反降現象，不僅是平均收入提高所導致邊際消費傾向遞減因素引致的，而且很可能是在體制轉型過程中所積累的一些經濟、社會結構性問題的集中反映。首先，由于城鄉二元結構、區域二元結構導致基尼系數有可能超過了40％，高收入組的低消費傾向直接拉低了社會平均消費傾向；其次，國有企業改革和資本密集型投資對勞動力就業人口排擠效應，失業對這部分人群消費能力的抑制；最后，社會保障體系的不健全，基礎教育在部分農村地區非義務化，高等教育的產業化傾向，都增加了居民的儲蓄傾向。第三、出口結構低層次。雖然2003年我國已擠身世界第四貿易大國，但卻仍非貿易強國，低附加值產品為主的出口結構不僅不利于提高外向型經濟的競爭力和產業結構的調整，而且也容易遇到反傾銷、技術壁壘等方面的貿易摩擦。
因此，目前財政政策的目標應適時調整為預防通貨膨脹、為各項改革和經濟結構調整，為國民經濟和社會的全面協調可持續發展保駕護航，而此時主動轉向中性財政政策可謂是正值時機、對癥下藥。
三、以人為本，積極促進向中性財政政策的轉向
以人為本是科學發展觀的本質和核心，說明了發展的目的是促進人的全面發展。向中性財政政策的轉向也必須以人為本，才能體現黨全心全意為人民服務的宗旨和立黨為公、執政為民的本質要求，才能代表最廣大人民群眾的根本利益。具體而言，當前要重點抓好以下幾方面工作：
1、新一輪體制性、結構性稅制改革要注重效率原則與公平原則的統一，實現經濟和社會的協調發展?！昂喍愔疲軐挾惢?、低稅率、嚴征管”為模式的稅改涉及所得稅、增值稅、消費稅、地方稅、農業稅制和稅收管理體制等方方面面，體現了廣義稅收中性所內含的效率與公平的統一：效率原則包含兩個層次，一是行政效率原則，提出了稅務工作應努力減少自身給微觀主體帶來的效率損失，具體而言我們應進一步優化稅收征管工作，一方面嚴厲打擊各種走私活動，嚴格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現象的發生，另一方面要簡化稅制和辦稅手續，增強稅務機關納稅服務意識，使稅收征管走上法制化、人性化軌道。二是經濟效率原則的宏觀非中性，即稅收應發揮對經濟、社會結構、經濟體制和經濟增長方式等宏觀結構性問題調控的“獎抑效應”，按照不同領域稅負水平有增有減的原則，對有利于實現五個統籌的投資、消費實行低稅率、輕稅負，相反，對于一些發展過熱的或環境污染、能源浪費嚴重的行業或行為加征重稅，倡導人們的健康投資和消費觀念，促進市場機制發揮最大效率，實現經濟與社會的協調發展。公平原則同樣包括兩個層次，一是公平承擔稅制負擔以實現收入公平分配的社會公平原則，這就要求我們加快各項稅費改革的步伐，特別是要堅決取締農村一切不合理的收費和攤派，逐步取消農業稅，減輕農民負擔實現橫向公平，同時更好的發揮個人所得稅的“內在穩定器”功能，實行綜合與分類征收相結合，提高扣稅標準，加大對高收入階層的征收力度，運用免稅手段支持弱勢群體如下崗職工的再就業，促進各階層以能力為標準分擔稅負的縱向公平原則的實現，充分發揮稅收對社會利益結構的調整功能；二是經濟公平原則，要求我們統一內外企業所得稅，完善消費型增值稅試點推廣工作，消除重復征稅，激發民間投資消費熱情，促進產業結構調整和技術升級，為社會公平競爭營造良好的稅收環境。
2、調整直接財政支出范圍、增加轉移性財政支出比重，多渠道落實人的全面發展。一方面國債直接投資除了繼續完成積極財政政策基礎設施建設在建項目的收尾工程外，向五個統籌領域傾斜并注重財政資金“四兩撥千斤”的引導功能，比如進一步支持西部生態破壞嚴重地區“天保工程”的順利實施，實現經濟社會發展與自然生態平衡的協調統一，打破過去僅僅以財政投入拉動多少GDP增長速度為考量政策的唯一標準，更多關注人文指標、資源指標和環境指標，只有當經濟、社會與自然三者協調發展，才能使物質財富積累的同時，維護生態文明，創建精神文明，滿足人的全面需求和促進人的全面發展。與此同時，要積極探索財政補貼、貼息等轉移性支出形式，加大轉移性支出力度，改善轉移性支付的辦法，逐步實現公共產品的均等化，更切實的讓人民群眾受益。如在向三農傾斜方面，配合直接投資向農村諸如水、電、氣、道路基礎設施傾斜，財政轉移性支出可以采取“增收”與“減負”并舉的方式：在增加農民收入這方面，一方面在流通環節間接補貼保護農民的合理收益和農業生產的積極性，如利用財政資金建立農副產品的價格保護機制，以合理的保護價收購農副產品，并對農民購買種子、化肥等農業生產必須的生產資料實行優惠價格供應，另一方面可以運用糧食風險基金作為資金來源，更多采取直接補貼農民方式，并加大這一補貼占糧食風險基金的比重，此外還可撥出財政資金用于農業生產性專項貸款，對農產品深加工企業的生產經營貸款實行貸款貼息，以支持農業發展和農村經濟轉型等；在減輕農民負擔方面，重要的舉措就是加強對農村教育、衛生等社會事業的投入，如財政能有效的支持逐步取消農村地區的基礎義務教育收費，則根據目前我國農村地區基礎教育的收費水平，作一個保守的估計，許多農戶每年就可從這項教育體制改革中減輕負擔200－300元，同時提高了農村居民的綜合素質和健康水平，實現人的全面發展。
3、加快預算制度改革，實現內部監督與外部監督相結合的陽光財政。以人為本的中性財政政策的實施應該在強化預算內部監督的基礎性作用的前提下，更多的重視來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾的外部監督，促進預算高度透明、謀取公眾利益的最大化為特征的陽光財政的實現。為此，首先要在借鑒發達市場經濟國家預算管理經驗和做法的基礎上，進一步完善與社會主義市場經濟體制相適應的預算管理制度的基本框架，繼續推進部門預算的基本管理模式、國庫集中收付模式、收支兩條線管理、政府采購制度等一系列預算改革：部門預算中的細化預算、透明預算是國庫集中收付、收支兩條線管理制度和政府采購改革的基礎；規范的國庫收付、收支兩條線管理又是落實部門預算、保障政府采購的條件；政府采購反過來又為部門預算提供依據、為國庫集中收付和收支兩條線管理制度改革提供操作客體，這些同步推進、相互配合、彼此促進的改革必將極大的提高預算透明度和內部監督的剛性。其次，注意審計監督與人大監督的結合，提高監督有效性。從現實情況來看，一方面審計法規定審計機關不受其他行政機關的干涉，但由于其歸屬于國家行政機關系統，既要對同級政府負責，又要審計監督同級政府的財政行為，因而審計的獨立性、權威性和客觀性不可避免要受到影響和削弱，另一方面，憲法、預算法和審計法賦予了人大對財政預算的審計監督權，但從實際情況來看，它的工作班子還欠缺為人大及其常委會提供有效、高質量的服務能力，因而在目前建立人大審計還不成熟的情況下，只有把兩者有機結合才能使得人大與審計機關對財政監督工作更富成效、更具權威。最后要自覺轉變政府觀念，積極創造條件使人民群眾能夠了解預算、參與預算、監督預算。要逐步做到政府預算收支計劃的制定、執行以及決算的形成等過程都向社會公開，讓人民群眾知情，引導人民群眾有序參與，聽取和注意接受人民群眾的意見和建議，真正做到以人為本的陽光預算、陽光財政。
一、農村公共品的理論分析
農村公共品是指在農村地域范圍內，用于滿足農業生產和農民生活公共需要的一類物品。對于農村公共品而言，政府必須充分發揮其財政保障作用，通過一定的機制，保障農村公共品的有效供給，這是由農村公共品的性質決定的。
（一）農村公共品具有一般公共品的性質
1.農村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現“搭便車”現象，從而不可避免地造成供給不足，難以達到帕累托最優。而政府的強制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現農村公共品的有效供給。
2.大多數農村公共品具有外部性。外部性的存在將導致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達到社會效益的最大化，所以農村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機制，通過矯正性的稅收、財政補貼等手段，調整私人邊際效益或成本，矯正外部性。
3.部分農村公共品具有規模效應。部分農村公共品的單位成本會隨著供給規模的增加而呈現出下降的趨勢，如就農村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當土地相對集中后，可以更好地使用新技術、推廣機械化，產生規模效應。這類農村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現私人收費成本過大、浪費性重復建設等問題，所以應當由政府通過一定機制保障其有效供給。
（二）農村公共品具有區別于一般公共品的特性
1.農村公共品具有生產分散性。農村公共品的生產分散性是指農民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農業生產的特點和農村分散的經營方式決定的。由于存在這種生產分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農村中只能由政府通過發揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。
2.農村公共品具有較強的針對性。農村公共品的受益范圍相對較小，因此農民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農民的需求意愿，并在此基礎上，做出合理的供給決策。而且在多數情況下，農村公共品是否有效提供，直接關系農民的受益程度，因此農民也愿意表達其需求意愿。基于這一特性，政府的財政保障機制，應以滿足農民需求為基礎，使上級政府的供給決策能夠反映農民的需求意愿。
3.農村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農村社區處于中國行政區劃的最底層，鄉鎮以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農村，這就使得農村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機制，應當以供給資金均衡為目標，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農村分布的數量和質量。
二、現行農村公共品供給資金財政保障機制的缺陷
（一）基層政府財政收入有限
在農村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農村稅費改革的深入，特別是農業稅和特產稅取消后，基層財政空間被進一步壓縮，預算赤字缺口比較大。為了支持農村稅費改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉移支付補助地方財政780億元，但這與稅費改革之前政府和農村社區組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠。稅費改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農村公共品的財力保障。
（二）基層政府支出范圍不合理
在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經濟職能之一就是提供轄區范圍內的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應當用于公共品供給的一部分財政資金，導致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉兩級的人員經費支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉鎮進行了合并或撤銷，但也存在減機構不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機制，導致政府運行成本上升。
（三）轉移支付難以體現對農村公共品供給的資金扶持
1.專項撥款難以體現中央政府的政策意圖。在各項轉移支付中，專項撥款應當能夠促進基層政府農村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準區域性公共品供給的資金所占比例較低，數額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區的實際情況，在一定程度上拉大了地區間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調取專項撥款。
2.轉移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現象仍然相當普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經過層層截留，下撥到農村后，基層政府往往還要設立專門的機構負責資金、項目運作，這些機構和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導致能夠真正用于農村的項目資金很少。
三、完善農村公共品供給資金財政保障機制的對策
（一）深化財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍
1.應改變現有基層政府的財政體制，借鑒先進省份經驗，全面推廣“鄉財縣管”。鄉鎮的財政可以由縣級政府負責管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現象、資金挪用現象的發生。
2.鄉鎮作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個（其中縣級市僅374個），而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應當有一級鄉鎮政府，并逐步將其發展為社區公共事務活動的中心，這將更加有利于農村的發展。
3.基層鄉鎮政府的職能應當有所轉變。即從現在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉變。其首要職能應是保障農村公共品的有效供給，滿足轄區范圍內居民的公共需要，其職能范圍應當被界定為接受縣級政府的委托，負責農村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負責，保證農村公共品的數量和質量。
（二）合理劃分各級政府的供給決策權，穩定供給資金來源
基層政府對農村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權的混亂有關，因此，合理劃分中央與地方在農村公共品供給中的決策權，才能穩定農村公共品的資金來源，確保農村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應當負責提供全國性公共品，如義務教育、計劃生育等，并確保其在城鄉之間、地區之間的均勻分布。對于地方性公共品，應根據受益范圍，由地方各級政府提供。對于準區域性公共品，如農村病蟲害防治、農村職業教育等，在地方政府供給的同時，中央應適當干預地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權，穩定農村公共品的資金來源，從根本上解決農村公共品資金的供給問題。
（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農村公共品的財力
取消農業稅之后，地方財政尤其是基層財政的負擔比較大，如果不采取相應的措施，會在一定程度上影響農村公共品的供給。為此，必須加強地方稅體系的建設。
1.在合理界定地方收入規模的基礎上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉稅（包括營業稅）和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護建設稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩定、征管的便利。
2.完善輔助稅種。財產稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩定、稅收收入保障性好的特點，結合我國國情，在規范地方稅管理體制的基礎上，完善財產稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。
3.在全國統一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權限，地方根據情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權限。
（四）完善轉移支付制度
1.建立促進地區公平的轉移支付制度。為了保證農村公共品供給資金的均衡分布，應通過促進地區公平的轉移支付制度，調整地區之間的既得利益，逐步縮小地區之間財政保障能力存在的差距，實現財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區，應提高無條件轉移支付所占的比重。
2.注重省以下轉移支付制度的完善，逐步縮小轄區內地區間財力的差距。加大省財政的轉移支付力度，充分利用轉移支付制度來平衡地區間財力差距，保證不同地區農村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區外部性的農村公共品（如環保和教育）應當通過轉移支付，對供給方做出一定的補償，實現外部性的內在轉移。
3.調整現行轉移支付的結構，充分發揮專項撥款對農村公共品供給的保障作用。對專項撥款進行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強對專項撥款資金的管理，爭取實現轉移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。
（五）完善其他配套措施
1.農村金融扶持。考慮到我國農村發展的實際情況，僅僅依靠有限的財政投資顯然是不夠的，因此，政府應適當引導金融機構增加農業信貸的資金總量。首先，給予支農貸款稅收政策優惠，對支農貸款給予合理的補償，如建立貸款利息補貼制度，通過補貼貸款利率，降低貸款利率水平；其次，建立農業貸款的保障機制，如通過建立農業貸款擔保基金、中小企業貸款擔?；穑约跋蜣r業傾斜的信貸激勵機制，對積極支持農業發展而使經濟效益受到影響的農業金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農業信貸投入的有效供給。
2.簡化政府層級，推廣省直管縣。我國基層政府財政困難、轉移支付制度不完善等都和我國政府級次過多有著密切的關系。我國目前有五級政府，實行“一級政府，有一級財政”，而且每一級政府又都要求機構健全，并與上級政府部門相對應，這無疑會導致基層政府機構臃腫，財政供養人員增多。為此，應借鑒國際經驗，簡化政府層級，推廣省直管縣，將市級政府與縣級政府改成平級政府，市級政府只管理城市自身，縣級政府改由省級政府直接管理，取消市級財政與縣級財政的結算關系，從而減少財政資金的流轉環節，降低交易費用，提高財政資金的使用效率。
【摘要】本專題文獻綜述共涉及四個部分。公務員之家，全國公務員公同的天地第一部分將就社會保障與公共財政之間的宏觀關系進行文獻研究綜述；第二部分的綜述內容是社會保障與公共財政支出；第三部分的綜述內容是社會保障與公共財政收入；最后一部分的綜述內容是社會保障與公共財政預算之間的關系。
一、社會保障與公共財政之間的宏觀關系
⒈社會保障與公共財政之間關系的基礎
盡管有少數學者認為社會保障屬于公共經濟學的研究范疇，而非公共財政學的研究范疇趙志耘、郭慶旺，但目前學界大多將公共財政與社會保障的關系作為研究對象。社會保障，尤其是基本社會保障與公共財政產生聯系的主要原因是基于社會保障純的公共物品性質胡鞍鋼。正因為如此，社會保障成為最大的政府開支方案，。雖然有學者認為社會保障并非純的公共物品，而是介乎社會公共需要和私人個別需要之間的，在性質上難以嚴格區分的半公共物品，但仍然承認它常常要由政府部門給以提供高培勇。另一方面，政府的財政撥款成為社會保障資金的一個固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會保障前臺的標志鄭功成。總而言之，社會保障的公共或半公共性質以及政府在社會保障中的重要作用是社會保障與公共財政產生聯系的基礎。
⒉社會保障與公共財政之間的關系
林治芬認為，從歷史發展進程上看，隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌，財政體制和社會保障方式也相應地發生了變化，財政體制從原來的國家財政轉變為公共財政；社會保障方式從原來的企業保障轉變為社會保障。因此，市場經濟是公共財政和社會保障共同的來源。從時間順序上看，社會保障則先于公共財政產生。在社會保障普遍發展成為一種制度時，就自然融入了公共財政之中林治芬。除了來源上的一致性之外，公共財政與社會保障之間的共同點還體現在以下幾個方面林治芬：社會保障和公共財政的主體都是國家；分配對象都主要是剩余產品；分配特征都包括強制性和無償性；兩者的作用目標都是為了彌補完全市場的缺陷。因此，社會保障的本質是一種財政分配關系。相應地，公共財政理論也要求社會保障制度作為市場經濟條件下的一種有效的穩定機制而存在劉穎，財政加大對社會保障的資金投入，是政府轉變職能，建立公共財政體制的重要內容張左己。
此外，社會保障與公共財政的三大職能之間也聯系密切：林治芬認為，從公共財政的資源配置職能方面分析，國家發行國債常常借助于社會保障基金，世界各國普遍規定社會保障基金的一定比例用來購買國債。公共財政分配職能中的福利性轉移支出本身就是社會保障的內容。在公共財政穩定經濟的職能中，社會保障稅稅率以及社會保障支出等可以自動調節經濟波動林治芬。而張馨、袁東等人認為，通過個人所得稅和社會保障制度來平抑經濟運行的蕭條與過熱，是公共財政適應市場經濟要求，實現穩定經濟職能的重要手段。因為，社會保障制度下的濟貧支出和失業保險費支出與經濟形勢的反向運動具有促進經濟回升或抑制經濟衰退的作用張馨、袁東。
目前，學界已基本達成普遍共識，認為社會保障是公共財政的主要組成部分。相關政府高層指出，要加快建立適合我國國情的公共財政，進一步調整和優化財政收支結構，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面李嵐清。在學術界，有學者通過對國外社會保障制度歷史發展的研究，認為現代社會保障制度的逐步建立和健全，與國家財政政策的制定和實施有著直接的關聯，社會保障是國家財政資金運用和現代公共財政的一個重要方面王家新、喬均。另有學者分析認為，隨著社會主義市場經濟體制及與之相適應的公共財政的建立和完善，財政支出結構尚有進一步調整的空間，使整個社會保障支出占財政支出的比例達到％蔡社文。社會保障的相關行政主管部門也表示，各級財政要調整財政支出結構，增加社會保障支出占財政支出的比例，由目前的％左右逐步提高到％％。財政預算超收部分除法定支出外，主要用于充實社會保障資金張左己。相應地，公共財政對社會保障投入不足也已是普遍的共識：有學者指出，目前我國財政的主要問題之一就是對社會保障事業投入力度不夠張高峰，社會保障是目前財政收支項目當中的一個非常重要的“缺位”領域高培勇。而正是由于政府支出用于增加社會福利方面的支出很少，使得公共預算沒有引起公眾關注劉怡。除了資金上的支持之外．財政對社會保障的支持還體現在：承擔社會保障運行的費用和實行稅收優惠兩個方面鄭功成。
當然，公共財政與社會保障之間也存在著明顯的區別，林治芬認為，這種區別主要體現在以下三個方面，第一，就主體而言，政府是財政分配的唯一主體，而社會保障中的分配主體除政府之外還包括其他類型的社會性團體；第二，社會保障的集中分配程度要低于財政分配，社會保障的分配是財政分配的一個組成部分；第三，財政資金的分配完全遵循無償性的原則，而社會保障這里主要是指社會保險的分配則遵循權利與義務相結合的原則林治芬。
社會保障與公共財政之間的相互影響主要體現在收入和支山兩個方面林治芬：從收入方面看，社會保障基金實質上是財政資金的轉移和讓渡，如果不征收社會保障稅費，那么這部分價值就會以利潤或所得稅的形式流入財政收入。同時，社會保障基金節余為政府舉債提供可能，社會保障基金成為政府公債的重要籌資渠道，這必然會對財政分配產生很大影響。從支出方面看，社會保障資金籌集和支付方式、范圍和標準等的確定與調整，都會影響到國家財政支出。比如企業社會保險費稅前列支會減少財政的所得稅收入。至于由財政預算內支付的社會救濟、社會福利等項目對財政支出的影響力就更為直接了。社會保障的資金收支數量直接、間接地影響財政收支分配的規模和結構。社會保障多收了，財政勢必要少；社會保障支出增加，財政負擔必然加重。
社會保障體系中的不同組成部分性質有所區別，與公共財政的關系也因此有所不同：國家財政應當對社會救濟與社會福利事業承擔主要責任，而由于社會保險最終追求的是自我平衡，因此國家財政應當與社會保險保持適當距離，全國社會保險基金也不宜盲目追求規模，應當適量鄭功成。林治芬也認為，在社會保障的三個子系統中，社會福利和社會救濟的財政性要強于社會保險。就社會保險而言，國家只承擔一種組織管理職能而不應過多介入林治芬。但是面臨目前社會保險資金緊缺，尤其是養老保險基金的歷史欠債問題，大多數學者則認為政府有責任通過擴大公共財政的社會保障支出來彌補歷史欠賬。
另有學者研究了預算外資金與社會保障之間的關系，研究認為，預算外資金也應屬于公共財政的范疇，但它是各個部門、地方、單位、企業小金庫的基礎，由各個部門自行籌集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于實物發放、職工福利和應付政府各個部門的集資攤派。這種做法與地方社會保險金社會化的統籌，存在利害沖突，違背了社會統籌同舟共濟的原則，阻礙全社會保障體系的建立《中國城市社會救濟制度改革研究》課題組。
【摘 要】現階段，財政研究作為一項基礎性工作，在了解財政收入及支出、制定科學決策等方面發揮著積極作用，統計分析方法在財政研究中的應用，不僅能夠提高財政研究有效性，還能夠保證財政工作順利進行。文章將對統計分析方法概念及其重要意義進行分析和研究，并闡述統計分析方法在財政研究中的具體應用，以期為我國財政工作可持續發展提供參考和建議。
【關鍵詞】財政研究；統計分析方法；概念；應用
一、前言
近年來，社會主義市場經濟快速發展，我國財政工作面臨的壓力日漸增大，為了能夠更好地進行財政分析工作，積極引進統計分析方法顯得尤為必要，利用統計分析方法，不僅能夠更加直觀、清晰了解各項工作實際情況，還能夠提高財政分析工作準確性，為此，加強對財政研究中統計分析方法的研究具有積極意義。
二、統計分析方法概念及其重要意義
1.概念
統計學主要研究對象為客觀事物數量特征及關系，作為一種關于數據收集、整理及分析等一體化方法論科學，也是實證研究的重要手段之一。統計分析法將研究對象的數量、規模等各類數量關系作為基礎，通過揭露事物之間的相互關系、規律等，最終對事物做出準確的解釋及預測。
在科學技術快速發展背景下，電子應用設備逐漸成為人們生活、工作中不可缺少一部分，為統計分析法的推廣提供了極大支持，統計分析法也逐漸成為各學科研究中的重要方法。在具體應用中，通過利用分析法中的數學方式、模型等獲取相關數據、信息及資料，并進行整理及分析，最終獲得定量結論，實現研究目標。
統計分析法是一項科學的分析方法，在具體應用中，要確保歷史統計數據信息的完整性和真實性，如果缺乏準確性，勢必會直接影響后續決策科學性。
2.重要意義
統計分析法在財政分析工作中的應用具有十分重要的意義，是統計人員及部門需要完成任務的重要手段。一項完整統計調查活動涉及調查、設計及整理等多項內容。為此，在完成調查工作后，便要進行分析工作。利用統計分析法開展財政分析工作，不僅能夠為管理者提供完整的統計分析報告，提高決策科學性，還能夠客觀、具體反應財政各項工作實際情況、提高財政人員工作質量及效率，在編制統計分析報告過程中，能幫助財政人員及時發現自身存在的問題，并積極進行學習和提升，以提高財政研究工作水平，為此，利用統計分析法開展財政分析工作顯得尤為必要。
三、統計分析方法在財政研究中的具體應用
1.合理確定選題
選題是財政分析工作的首要環節，具體可以通過積累統計數據方式進行，將數據進行對比，并對不同之處進行分析，發現其中存在的問題，從而確定選題方向，還可以通過對工作情況等進行了解，將實際工作作為根本出發點，以更好地完成分析報告。不僅如此，還可以通過了解時事等方式完成選題工作，并將本企業作為題目，嚴格按照國家相關規章制度，為后續財政研究工作奠定堅實的基礎。
2.收集相關資料
資料作為統計分析工作的主要依據，沒有資料的支持，那么研究工作也將無法開展，在進行分析之前，收集相關真實、完整的資料十分必要。在資料收集過程中，需要加大對資料嚴謹性的關注力度：首先，利用統計報表，由于統計報表各項目較為完整，利用報表收集相關資料，能夠保障資料完整性；其次，收集相關部門資料，財政研究工作涉及范圍較廣，為此，為了能夠提高資料全面性，要加強對原始資料的收集；再次，整理專題資料。整理的專題資料主要是對某個目標進行研究，具有一定針對性，利用這類資料，能夠提高研究工作有效性；最后，實際調查是最為直接的一種方式，財政人員能夠直接獲取自己所需的資料，能夠保障資料質量。
3.加強對資料的整理
通常情況下，原始數據資料不能夠進行直接匯總，需要進行相應加工和整理。目前，可以利用計算機軟件代替手工形式整理資料，如利用excel軟件統計數據，將數據錄入到計算機當中，便于后續工作的開展，同時，財政人員可以利用平衡推算、因素推算等形式對數據進行相應的估算，對數據進行排序和分類，最后構建統計圖表，以清晰的查看各要素之間的關系，相比較傳統統計工作，通過這種方式，不僅能夠提高工作效率，還能夠最大限度減少失誤，提高財政研究有效性。
4.選擇合理方法進行分析
統計分析作為關鍵環節，選擇合理方法能夠達到預期研究目標，常見的財政研究統計方法主要包括以下幾種：第一，對比法，將存在關系的要素進行對比，如靜態或者動態對比；第二，分組法，主要是指按照統計分組理論，將數據資料進行分組處理，如比例等，而后開展分析工作；第三，平均法，利用平均指標分析財政現象的構成特征、依存關系等，揭露財政工作存在的不足之處等。除了上述方法之外，還包括動態法和因素法，在具體使用中，可以結合實際工作需求，選擇合適的方法。
5.制定分析報告
制定統計分析報告是對上述過程的總結和歸納，為此，統計分析報告要在統計資料基礎之上，應用簡潔、明確文字進行表述，充分反映客觀現實。在統計分析報告編寫中，要注重采用說明性應用文體，提高措辭規范化，清楚的表達事物之間的關系。
結論：根據上文所述，統計分析方法在財政研究中的重要性日漸突出，為此，財政人員要重視該方法，并加大對統計分析方法的研究力度，結合豐富的實踐經驗，使統計分析法在財政研究工作中最大限度發揮積極作用，從而提高財政研究工作有效性。
摘要：地方財政研究涉及經濟學、管理學和政治學等學科，為更好地解決當前地方財政運行中的困難和問題提供了智力支持。本文以《中國學術期刊網絡出版總庫》（CNKI）1994―2013年中國地方財政研究論文的關鍵詞進行檢索得到的數據為基礎，對20年來中國地方財政問題研究的特色與趨勢進行描述和分析。我國地方財政在對過去30年中國經濟增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學術界對地方財政問題的關注度基本處于有增無減的態勢，從文獻檢索中發現雖然地方財政的發文數量在增多，但是綜述性統觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻在內容上的簡要概括和重復，缺乏地方財政研究領域相關基本數據的支持。中國地方財政研究的進一步發展，要注意前車之鑒，已有研究中出現的問題不應該在未來的研究中持續出現，要結合實際調整研究方向，既需要在做好基礎理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據地方財政運行中顯現的種種問題不斷開拓新的研究領域，更好地推進學科向縱深領域不斷發展。
關鍵詞：地方財政；府際財政關系；財政結構：財政研究
一、引言
地方財政是我國財政體制的重要組成部分，目前我國地方財政具體包括?。ㄖ陛犑校┘?、市（地區）級、縣（市）級和鄉（鎮）級四級，保持地方財政的健康穩定發展，對于一國經濟社會的發展具有極為重要的意義。中國的財政體制改革從20世紀50年代至今，按照“放權一讓利一分權”的路徑逐漸展開，對中央和地方的財權、事權進行了調整。1994年的分稅制財政管理體制改革對中央財政和地方財政（特別是省級財政）在分配關系上實現了規范化，取得了一定成效，但改革還是有一定的遺留問題，比如省以下的分稅制并未徹底落實。我國地方財政在對過去30年中國經濟增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學術界對地方財政問題的關注度基本處于有增無減的態勢，從文獻檢索中發現雖然地方財政的發文數量在增多，但是綜述性統觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻在內容上的簡要概括和重復，缺乏地方財政研究領域相關基本數據的支持。以數據為基礎的文獻考察不僅能為后續的研究提供堅實的事實基礎，也能提供某種理論延伸的契機。
為了彌補既往研究所缺，需要系統、科學、客觀地分析我國地方財政研究的重點領域和趨勢，本文將根據CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文檢索的相關數據，通過對有關文獻標引的關鍵詞進行考察分析來展現這一研究的發展和變化。對于論文來源需要作以下兩點說明：（1）不可否認，全國人文社會科學期刊超過3000家，發表地方財政研究的論文很多，CNKI來源期刊是其中一小部分，但CNKI來源期刊無疑是有極高的文獻收藏價值和使用價值，并且覆蓋每一個學科與空間，目前是作為考察與評價我國學術現狀及學術影響力的有力工具，權威性毋庸置疑，因此，其有效性是明顯的；（2）CNKI收錄的文獻來源包括期刊、報紙、碩士博士論文、會議論文、圖書等，每一類型文獻都有自身特點，從文獻的時效性、規范性、理論性等方面綜合考慮，學術文章能兼顧上述特征，因此本文數據檢索與統計的基礎是全國中文核心期刊和CSSCI來源期刊，當然，少部分符合此條件的期刊沒有進入中國知網，但由于本文并不對某一特定期刊進行統計分析，而是較長時段的總體情況考察，因此對結果的影響差異可以忽略。
二、中國地方財政研究的概況
從CNKI中選取1994-2013年這20年有關地方財政研究文獻的關鍵詞后，基于分布與聚類考察的目的，首先將每年出現頻率最高的部分關鍵詞列出，并統計這些關鍵詞在每年文獻中出現的次數，這樣做一方面考察了每年地方財政研究中“最熱”關鍵詞的分布，另一方面也顯示了地方財政研究重點的變遷。表1就是從CNKI的中國地方財政研究文獻中選取的在各年份出現頻率較高的13個關鍵詞，關鍵詞旁邊括號中的數字表示該關鍵詞在當年文獻中標引的次數。其次就是將選出來的13個關鍵詞按照相近性或相關性進行分類，根據每一類中各關鍵詞主要涵括的研究領域進行“分塊”研究，以便我們對地方財政研究的廣度和深度有更清晰明了的認識。
為了使關鍵詞所反映的主題既有針對性又不失全面性，本文對所選取的關鍵詞進行了一定的處理：
（1）去掉了一些雖然出現頻率非常高但含義過于寬泛或者針對性不夠明確的關鍵詞，比如“地方政府”、“財政政策”、“轉移支付”和“公共財政”，這樣做更容易抓住關鍵詞所反映主題的針對性和時效性；（2）合并了含義大致相同的關鍵詞，比如將“地方財政支出結構”并入“地方財政支出”，將“物業稅”劃人“財產稅”統一用“財產稅”進行統計，“地方財政困難”和“地方財政困境”雖然一直出現但是頻次不那么高，所以統一劃入“地方財政風險”進行統計；（3）每年度選取標引次數最高的13個關鍵詞，對于頻率相同者，選取和地方財政研究領域關聯性較大的進行統計；（4）有些板塊的研究與板塊中具體關鍵詞重復，如地方財政收入板塊與關鍵詞“地方財政收入”相同，這表現出總體與具體的差別。
表1反映了1994-2013年間我國地方財政研究的主要方向以及研究發展變化的過程，尤其需要注意的是每年地方財政研究中出現頻數最高的關鍵詞，表明了當年研究的“最熱點”，也為大致掌握中國地方財政研究方向的變化提供了客觀的數據和資料。通過對1994-2013年間研究的高頻關鍵詞進行初步觀察我們可以發現，地方財政研究涉及地方政府職能的方方面面，重點研究地方政府收支活動。與此相關反映在表1中就是有些關鍵詞雖然不是每年都以最高頻出現，但始終排在前列，只是排序稍有變動，如“分稅制”，1994年分稅制改革是新中國成立以來規模最大、范圍最廣、內容最多的一次財政體制改革，在整個改革歷程中是極為重要的篇章，為我國進一步發展夯實了基礎，其影響之深遠是不言而喻的。有些關鍵詞在前幾年幾乎未出現過，但是在后幾年突然變成了高頻關鍵詞，比如“地方政府債務”，與此相反，有的關鍵詞在前幾年出現頻率較高。但是近幾年出現的頻率在減少，比如“農村稅費改革”，這顯示出了地方財政研究的政策導向性和時效性。20年間，“分稅制”和“農村稅費改革”各占據了5年的最高頻關鍵詞，“地方財政風險”變動的幅度與其他關鍵詞相比顯得較大。總體上來看，各關鍵詞在每年出現的頻數基本都在增加，表明對地方財政研究的關注度在不斷上升。
三、中國地方財政研究的板塊結構
在對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻標引關鍵詞進行粗略的分布考察之后，我們有必要在此基礎上做進一步更細致的聚類分析，同時也從一定角度對關鍵詞分布的內在聯系進行考察。根據表1中所列地方財政研究的高頻關鍵詞，將20年間地方財政研究領域劃分為以下四個板塊：地方財政收入、地方財政支出、地方財政體制改革、地方財政運行，每一板塊下再劃分細的分支研究方向。以下就是將表1中所列關鍵詞對應到上述四個板塊中進行的簡要描述與分析。
1 地方財政收入
地方財政收入按照來源主要分為稅收收入、中央轉移支付收入、非稅收入②、債務收入和其他收入。表1所列的文獻標引關鍵詞中主要涉及如下三個：地方財政收入、地方稅、財產稅。考慮到部分關鍵詞間的關聯性，下文會將這些關鍵詞放在一起進行分析。
圖1中“地方財政收入”詞頻變化的總趨勢為先下降再上升，1994--1999年基本處于下降階段，1999---2003年較平穩，2004--2012年上升速度很快，詞頻從14增加到了125.9年間增加了近8倍，到2013年又略微有下降。結合我國的實際情況來看，自2007年以來，中國地方財政收入占財政總收入的比重逐年提高，2011年地方財政收入首次超過中央財政收入。2011年全國財政預算收入10.37萬億元，其中，中央本級收入5.13萬億元，地方本級收入5.24萬億元，這也是1999年以來，地方財政收入占全國財政收入的比例首超50%。這就不難理解近幾年地方財政收入研究迅速上升的原因，撇開地方財政收入占財政總收入的比重提高這一事實不說，對財政收入的研究是地方財政研究不可回避的話題，其重要性在地方財政研究中是不言而喻的，分析我國地方政府財政收入來源及其規模，使其管理更符合現代化建設和保證地方經濟持續穩定增長的要求具有重要意義。
地方稅是地方財政收入的重要來源，由地方政府征收、管理和支配。1994年分稅制改革劃分了國稅和地稅兩套征管系統，對地方稅這一新出現的概念的研究必然會呈上升趨勢，隨著改革的推移，地稅系統逐漸完善，對地方稅本身的關注度逐漸降低，標引次數也隨之略有下降。2005年之后，對地方稅的研究開始處于平穩狀態，但這并不絕對代表著對地方稅的研究在減少，合理的解釋應是對其研究不再停留在宏觀層面，而是細化到對地方稅具體稅種的研究，對地方稅某一領域的深入研究逐漸成為地方財政研究的發展方向，具有代表性的就是財產稅。從圖3中可以看到對財產稅的研究從分稅制開始時就有，并且在很長一段時間內都趨熱，2011年之前基本處于上升狀態，但真正開始被研究是在2004年。2009年國務院公布了《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》，提出要深化房地產稅制改革，研究開征物業稅（屬于財產稅），對應在圖3中表現為2009年到2010年財產稅這一關鍵詞的標引次數陡然上升，一年內增加了63%，在2010年達到了峰值。再進一步細分，對財產稅的研究主要集中在物業稅，也就是后來的房產稅上，2011年房產稅在上海、重慶等地開始試點改革，可以說多年探討開征可行性的研究初步有了結論，當然在此并不是說房產稅在全國開征有了可行性，只是既然中央政府已經開始實行改革，再去探討可行性的意義就不再那么顯著，對房產稅的研究就逐漸開始下降，因而財產稅的研究標引次數也就開始下降。
我國現階段地方稅具體包括營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分）、資源稅、土地增值稅、印花稅、城市維護建設稅、土地使用稅、房產稅、車船稅等。很多國家都把財產稅作為地方稅的主體稅種，目前我國地方財政收入很大一部分來自與土地、房地產有關的稅收和收費，這在很大程度上是土地財政④，因此，構建較為完善的地方稅種體系，培植較為廣泛和穩定的地方稅稅源就顯得很有必要，同時將現行房產稅、土地使用稅等整合為財產稅作為地方稅主體稅種開征的可行性是值得進一步探究的。
2 地方財政支出
與地方財政收入相對應的是地方財政支出，地方財政支出是地方政府實現其職能的重要手段，主要用于保障地方經濟社會發展，大致包括一般公共服務、公共安全、科教、文化體育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護、交通運輸等支出。地方財政支出的方向直接顯示著地方政府的活動范圍和方向，分稅制改革以來，地方財政支出的規模不斷擴大，對支出的范圍、結構、規模和監管是研究的主要方向，本板塊的分析主要包括以下三個方面：地方財政支出、農村稅費改革和新型農村社會養老保險（簡稱新農保）。
在進行標引關鍵詞統計時將“地方財政支出結構”并人了“地方財政支出”，事實上地方財政支出研究的分支很多，但在數據統計時發現只有“結構”這一分支標引次數靠前，其重要性可見一斑。從圖4中不難發現，對地方財政支出的研究從1994年到2005年間變化并不太大，這是因為我國對財政的傳統研究以收入為主，隨著近年來要求以支出規模為主進行預算的改革意見的提出，對支出的研究從2006年開始呈上升趨勢，并在2009年達到最大值，再結合我國政府在出現變化的年份中出臺的相關政策進行考察，出現這些變化的原因就比較明顯了。中央政府2006年宣布全面取消農業稅，2009年開始實行新農保試點，這些舉措都使地方政府開始面臨更為嚴格的財政紀律約束，也迫使地方財政為執行中央的政策而增加了支出。當然我們應該意識到，雖然惠農政策一直在提出，但是財政對“三農”的支出力度依然不夠，而對基礎建設的支出又過高，支出結構需大力進行調整，所以伴隨著支出結構的調整，要著重解決地方財政支出“越位”和“缺位”的問題，優化支出結構，新農保和農村稅費改革就涉及調整地方財政支出結構的政策。
新農保的全稱為新型農村社會養老保險，以個人繳費、集體補助、政府補貼相結合為原則，最大特點就是政府將對農民繳費給予補貼，并全額支付基礎養老金。我國作為農業大國，解決好農民的社會保障問題是改善民生的重中之重，尤其隨著人口老齡化的加劇和農村青壯年勞動力外流，農民的養老問題是地方政府不得不面對的問題。新型農村養老保險的提出改變了以往農民自繳保費的籌資模式，由政府對農民投保進行補貼，而這項對農民養老提供保障的重擔主要落在了地方政府的身上，強化了地方政府的責任，由此也引出一個問題，即地方政府的財政支持能否到位是政策落實的關鍵，各地方政府在財力方面存在差別因而面對的財政壓力也不同，在一些經濟不發達的地區，尤其是到了縣一級的地方政府，地方財政的籌資困境已經成為制約新農保良好運行和順利推進的一個阻礙因素⑤。我們從圖4中已經發現在提出新農保試點改革的當年對地方財政支出的研究有明顯上升，可見地方財政支出對新農保這一政策落實的重要性，雖然新農保本身的研究稍顯滯后，但是也明顯的反映出了研究的政策導向性。
同樣作為惠農政策，農村稅費改革是由中央自上而下推動的旨在減輕農民負擔的改革，和新農保一樣都是為了解決好“三農”問題，是規范農村分配制度的重要舉措。這一改革最初于2000年在安徽省進行試點，然后從2002年開始逐步擴大到全國各省市，因此在圖6中我們可以看到標引關鍵詞從2000年開始出現大的變化，整個發展趨勢呈倒V型。從實際情況來看，農村稅費改革確實在很大程度上減輕了農民負擔，但是也減少了地方財政收入，因此該有的各項支出就無法到位，比如鄉鎮學校經費捉襟見肘，義務教育投入不足，無法償還已有債務等，在某種程度上弱化了地方政府尤其是鄉鎮政府的實力。
無論是財政支出結構改革還是農村稅費改革以及稅制改革，都是圍繞著“公共財政”這一改革方向和目標進行的，歸總到一點就是要對我國的整個財政體制不斷進行優化，亦即地方財政體制改革。
3 地方財政體制改革
中國的財政體制從新中國成立以來經歷多次變遷，但真正意義上的改革還是要從1978年改革開放從計劃經濟轉向市場經濟說起，財政體制改革在整個經濟體制改革中始終扮演著重要角色，而中央和地方的財政關系又是財政體制改革的中心之一，歸結起來主要是三點：財權、事權、財力，只有這三個要素分配的均衡和諧才能使每一級政府都正常運行，更好地履行各項職能。圖7顯示了對地方財政體制改革研究兩個比較密集的時期。一是1994年分稅制改革主要著眼于調整中央政府和省級政府之間的財政關系，對省以下財政關系怎樣理順并沒有做具體要求，而是由各省自行處理省級以下政府財力的劃分，但事實上省以下并沒有很好地落實分稅制，各級政府的職責范圍也沒有明確合理地劃分，這就導致一些地方出現了基層財政困難和基層政府職能的弱化。這種財權上移事權下移的方式雖然改變了中央政府財政拮據的局面，但卻使得縣鄉政府出現負債，嚴重影響了政府職責的履行，如農村義務教育、農村社會保障、農村醫療等，雖然中央政府出臺政策的初衷是好的，但往往“上有政策，下有對策”，并導致了一系列不良后果，比如“土地財政”的出現與發力。另一個研究集中期是2008年至2009年，2008年受國際金融危機的影響，我國開始調整宏觀經濟政策，實施積極的財政政策，2009年中央政府了2000億元地方債，我國的《預算法》明確規定“地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”⑥，與此同時，地方政府融資平臺快速增長，再加上地方政府之前以各種名義舉借的債務，不得不考慮此時發債可能引起的地方政府的道德風險和逆向選擇，并對土地政策、房地產市場、公共服務的提供等產生影響，因此中央政府發行地方債這一行為必然引起學界的關注。
分稅制財政管理體制是我國財政體制改革中的重要一步，采取的是自上而下推動的漸進式改革，也是新中國成立以來持續時間最長的一項財稅制度。本著“朝前看”的指導思想，使我國的財政體制朝著更加規范合理的方向邁進，同時改變了地方政府的行為，即張五常在《中國的經濟制度》中提到的，使其更具有競爭性，促進中國近30年經濟高速增長⑦。在分稅制的實施初期，確實取得了良好的效果，對其研究也主要集中在優勢方面。比如它使得政府間的財政關系趨于穩定，直接增強了中央的財政實力。按照稅種劃分了國稅與地稅兩套稅收征管系統，調動地方政府積極性的同時也有效防止了稅收流失。由此可見分稅制改革對我國經濟調整和優化的重要作用是不言而喻的。然而，沒有任何一項制度是可以解決經濟社會中所有問題的，分稅制也如此。在實施的后期，分稅制的一些弊端也逐漸顯現，比如所謂分稅只分到了省一級，省以下稅收收入的劃分并沒有明確的規定，事權、財力具有不確定性，在“非對稱分權”的情況下，出現了地方財政困難的局面，在一些經濟不太發達的中西部地方，縣鄉政府負債的現象并不少見。從圖8中我們可以看到對分稅制的研究基本是處于下降趨勢，這可能是因為研究方向轉向了由分稅制帶來的一些問題，比如在后面的圖11中可以看到對“地方政府債務”的研究一直處于上升趨勢，尤其是在分稅制實施的后期上升明顯。分稅制改革后各級政府之間協調力度加大是促進財政分權的重要原因之一。
1994年分稅制改革就是一種財政分權的嘗試，西方財政分權理論的核心觀點是地方政府更接近公眾，更了解轄區內居民對公共服務的選擇偏好及效用，因此能更好地提供公共產品和公共服務。中國的財政分權是在集中的計劃經濟體制下發展起來的，這是與西方財政聯邦主義的重要區別⑧。在分稅制之前的財政改革主要是圍繞著讓利和放權來進行，但是有“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的怪圈。分稅制引出的財政分權，是一種新體制框架的構建，在政府與市場之間、各級政府之間形成了新的權責利關系，明確劃分了中央和地方的利益邊界，這一次分權的改革調動了地方政府的積極性，極大地推動了地方經濟增長，但也引出地方政府債務的問題。在圖9中對財政分權的研究在2007年才開始出現明顯的上升，我們可以理解為隨著中央治理方式和中央地方之間關系的變化，財政分權這一改革措施引出的一些在制度設計之初未考慮到的后果已經引起了學術界的注意，比如近幾年的地方政府債務，這些問題在分權的初期是沒有顯現的，但由于分稅制和地方激勵機制的不完善等因素隨著分權的運行逐漸顯現出來。
由于財政體制改革的逐步推進，中央財政緊張的局面有了很大的改觀，中國的財政體制更加規范健全，但是也引發了地方財政運行的種種問題，比如地方財政風險、土地財政等。
4 地方財政運行
財政體制改革至今，主要有兩次比較重要的調整：第一次是1994年以分稅制為基礎的財稅體制改革，根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央與地方兩套稅收征管機構；第二次是1998年中央政府提出了建立以公共財政為改革目標，試圖按照適應市場經濟發展客觀要求的模式建立財政為公共產品服務、提供財力保障并滿足公共需要的財政管理體制。目前對于體制層面的宏觀研究已慢慢淡出研究的重點領域，從以下幾個圖中我們可以發現研究領域開始轉向了由這一制度運行而對經濟社會產生的一系列影響，主要包括地方財政風險、地方政府債務、地方經濟發展和土地財政等等。
地方財政風險主要有債務風險、收入風險和支出風險等，風險的大小一方面取決于引起風險的因素，另一方面取決于地方政府的財政實力，即政府能否有效化解風險。從縱向來看，因為一些制度層面的原因，我國地方政府中省市一級財政風險相對較小，而縣鄉一級政府普遍有財政困難的現象：從橫向來看，東中西部的經濟發展水平差別較大，不同地區的地方財政風險的程度和化解風險的能力也有所不同。經濟發展相對滯后的中西部地區，地方財政風險的問題就相對比較突出，經濟發展水平比較高的東部地區，抵御財政風險的能力相對較強。在圖10中我們可以看到對地方財政風險的研究集中在2003年前后，結合國家的財稅政策來看，2002年啟動了農村稅費改革，改革的重擔實際上最終落到了基層的縣鄉一級政府身上，在財權和事權不對等的情況下，農村基層政府普遍存在收入困境，政府運轉不靈。農村稅費改革政策本身是好的，但在落實的過程中出現的問題卻非常值得引起注意，因此對地方財政風險的研究自然就上升了。另外，對地方財政風險的研究在2011年前后又有小幅的上升，可以理解為是對地方政府債務問題又重視起來了。
可以說地方政府債務是造成地方財政風險的最主要原因，雖然目前我國《預算法》明確規定地方政府不能舉債，但是地方政府債務問題卻普遍存在著，尤其是縣鄉一級政府債務問題比較突出，而且債務來源相對于省市級政府來說更為復雜，這與現行的財政體制、行政管理體制都不無關系。目前大多數省以下政府的稅收收入分配方式采取的是分成制，更進一步來說，一方面中央與地方的事權劃分不清，另一方面分稅制改革又造成財權上移事權下移，縣鄉政府缺乏穩定的財政收入，上級政府轉移支付的規模較小甚至不到位都是債務形成的原因。從圖11中可以發現，對地方政府債務的研究從2010年左右才開始出現明顯變化，標引關鍵詞從2009年的41個增加到2011年的109個，兩年間這種成倍的顯著變化反映了學界對地方債務問題的高度關注。根據統計署2010年的第35號公告，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，是2009年本級地方財政收入的3倍，其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。2010年國務院專門下發了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求清理地方融資平臺債務，嚴格控制地方信貸規模，因此也就不難理解對于地方政府債務的研究在2010年開始大幅上漲的原因，伴隨著控制債務規模的政策出臺并付諸實施，對這一問題的研究也就逐漸開始下降。
稅負水平和地方經濟發展可以說是相互影響的關系，地方經濟的發展可以促進稅制的優化和稅收收入的增加，同時稅收政策又是影響地方經濟的重要因素，稅制不合理會阻礙地方發展經濟的積極性，因此在1994年分稅制改革時，對地方經濟發展的研究相對其他年份比較多。地方政府在地方經濟發展中起著重要作用，促進地方經濟的可持續發展、增強地方經濟穩定增長的能力是每一個地方政府的職責所在。上文分析到地方政府債務在2010年左右膨脹到了非常龐大的規模，這極大地增加了地方財政風險，這種負債的形成除了與財政體制有關外，與地方政府一味追求地方經濟發展速度也不無關系。由于缺乏健全的約束機制，地方政府傾向于支持“鐵公基”等對地方經濟發展和GDP增長有直接拉動作用的項目，雖然這確實促進了地方經濟的發展，使得城市土地大幅增值，但是也造成了地方政府的巨額債務負擔，這就不難理解對地方債務和地方經濟發展的研究在2010年都呈上升趨勢，作為二者結合造成的后果，“土地財政”引人關注。
近年來我國地方政府財政收入形式表現出一個明顯的特征――土地財政，這一現象是伴隨著我國財稅體制改革、土地使用有償化改革等一系列改革措施的實施出現的，發展的歷史并不長，但是普遍存在性和存在的規模不容小覷。在圖13中我們也可以發現這一點，對土地財政的研究是在2009年以后才逐漸進入人們的視野。分稅制改革后，地方政府在轉移支付力度不夠以及不被允許主動發行地方債的情況下，要維持政府的基本運轉、進行基礎設施建設和促進地方經濟發展主要依靠地方財力的增加，而地方稅收收入又難以在短時間內大幅增長，房地產業的迅速興起正好為此提供了契機，在現有的“招拍掛”制度下，地價和房價互相推動著上漲，已成為欠發達地區和新興地區地方政府財政收入的重要支撐，同時也在各級地方政府中普遍存在著，只是規模大小不同而已。然而這種給地方政府帶來收入的模式卻使得地方財政收入結構脆弱，經濟結構失衡，耕地流失嚴重，引起民生問題凸顯，從長遠來看，“土地財政”模式是不可持續的，必須加以改變，尤其是在近幾年房價的漲跌成了全民關注的熱點話題，在這樣的情況下，對土地財政的研究必然會呈上升的趨勢。
四、總結性評述：特點與趨勢
以上就是對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻標引關鍵詞的分布與聚類分析，所選取的這些關鍵詞涵蓋了當今地方財政研究的大多數領域，既包括宏觀層面的，也包括中觀層面和微觀層面的，從這些關鍵詞在20年間的分布和數量變化大致可以觀察到中國地方財政研究的變遷特點，并且可預測其未來的主要發展趨勢。
首先，地方財政研究與時下政府出臺的各項財稅政策聯系密切，注重時效性和貼近現實性，偏向于政策導向型。從上文的圖表分析中可以明顯地看出這一點，各關鍵詞峰值出現的年份往往都是在某項與之相關政策出臺的同期，可以說財稅政策的變化引領著地方財政研究的發展方向。并且在時間上具有一定的延續性。在未來的研究中，政府財稅政策的變化依然會左右地方財政研究的走向，即地方財政的研究依然會是政策導向型。財政本身就是以政府為主體的經濟行為，政府出臺的各項財稅政策、法律法規或多或少都會對地方政府的行為造成影響，因此對地方財政的研究必然會隨宏觀政策的變化而變化，過去20年對地方財政的研究已經很好地證明了這一點。至于從哪個角度或哪個層面去切人理解各種政策或者改革措施，則因人而異。
其次，規范研究多于實證研究，尤其是案例實證研究較少。某些財稅政策在出臺的初期公眾對其比較陌生并且在當時有意義，因而可能規范研究多一些，但隨著治理方式和中央地方關系的變化，該政策不再如出臺初期那樣符合實際情況，此時就需要更多的實證研究。因此可以推測，未來地方財政真正有意義的研究會偏向于實證研究，扎扎實實地解決實際問題。從關鍵詞分析中可以發現，目前對地方財政運行過程中的困難、問題的成因和對策研究相比1994年前后純粹的財政理論研究要更加突出。比如，地方財政研究主要圍繞分稅制來展開，對于分稅制制度本身的研究已漸漸淡出，相反，分稅制等一系列財稅改革措施對現實的經濟生活產生的各種影響逐漸成為研究的重點，因為分稅制的繼續存在是毋庸置疑的，所以對其實際影響的研究以及如何去補救負面的影響顯得更有實際意義，也再次體現出地方財政研究的時效性和現實性。
第三，地方財政研究宏觀、中觀、微觀層面并存，微觀層面的研究日漸凸顯，即更偏向于研究大框架下的小分支。在關鍵詞的統計和選取過程中發現宏觀層面的詞數量非常多，雖然宏觀研究也是學術研究不可缺少的部分，但是在如今中觀、微觀研究的學術價值可能更高一些。中央出臺的財稅政策本來就是宏觀的，如果研究再從宏觀層面去進行，就顯得缺乏實際意義，作為應用經濟學的財政學，尤其是地方財政這一領域的研究自然應該選取較小的主題切入，從微觀的層面去研究問題，從學術角度驗證具體財稅政策的合理性，提出改進意見，將理論與實踐相結合，完成從理論到實踐再到理論的辯證過程，這樣有利于中央各項財稅政策在地方的落實過程中得到帶有學術研究支撐的科學評估，為政策的落實和完善提供實證分析的理論支持。
第四，地方財政研究不僅涉及經濟學領域，也涉及政治學領域，“財”和“政”互相影響，密不可分，這種跨學科的研究有助于推進地方財政研究向縱深方向發展，為交叉學科的發展提供契機。隨著“公共財政”改革目標的推進，以及地方財政貼近人民群眾現實利益的特點，對地方財政的研究必然還會出現新的領域。近年來“土地財政”研究的興起就很好地印證了這一點，再加上地方財政與地方政府的各種行為聯系密切，在進行研究時地方政府學是不可回避的理論支撐，因此跨學科的研究領域出現也不是問題。
通過對CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文的關鍵詞相關數據的整理分析，我們從大多數已有文獻綜述不同的視角出發，對近20年來中國地方財政研究的特點和發展趨勢作了較為細致的描述和分析。對地方財政收入板塊的分析發現，對財政收入的研究呈下降趨勢。近幾年的研究只是在引起收入變化的具體稅種方面有上升趨勢，研究方向需要聚焦到“公共財政”制度建設上來，使地方財政收入來源更加公開透明、收支管理更加規范化；對地方財政支出板塊的研究發現，與地方財政收入研究呈下降趨勢相反。對地方財政支出的研究呈上升趨勢，這是目前學術界較為關心的話題，這與國家出臺的一系列政策不無關系，最重要的是地方政府支出規模近年來呈現膨脹趨勢，地方政府普遍負債，引起了學術界的關注；對財政體制改革板塊的分析發現，財政體制研究是最具有政策導向性的，在一項宏觀政策頒布的當年和前后一兩年對該政策的研究一定會呈明顯的上升趨勢，提醒我們在今后的研究中也要注意緊跟宏觀政策的變化，多做實證研究；對地方財政運行板塊的研究表明，學術界已經注意到了財政體制改革所引起的一系列或好或壞的后續效應，并適時地提出了科學評估的合理化建議。中國地方財政研究的進一步發展，要注意前車之鑒，已有研究中出現的問題不應該在未來的研究中持續出現，要結合實際調整研究方向，既需要在做好基礎理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據地方財政運行中顯現的種種問題不斷開拓新的研究領域，更好地推進學科向縱深領域不斷發展。
摘 要：發端于1978年的改革開放在引起中國經濟體制劇變的同時，也深刻地影響了我國財稅體制。公共財政作為中國財稅體制改革的重要內容之一，在學術界引起廣大學者的極大關注。當前，國內學者主要圍繞公共財政的內涵、特點，存在問題、實現路徑及政策建議等方面展開研究， 本文針對上述問題對公共財政研究進行了綜述。
關鍵詞：公共財政；改革；研究綜述
一、公共財政的內涵與特點
（一）公共財政的內涵
關于“公共財政”這一概念，學術界有如下幾種觀點：張馨將“公共財政”定義為：國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型或模式。高培勇認為“公共財政”是為滿足社會公共需要而進行的政府財政收支活動模式。 賈康則認為“公共財政”是指以社會權力中心代表公眾利益、為滿足社會公共需要而發生的理財活動，屬于社會再生產分配環節上的公共分配。社會主義財政，即建立在生產資料社會主義公有制為主導的多種經濟成分并存基礎上的財政分配。 白文杰給出了公共財政的基本內涵：公共財政是與市場經濟體制相適應的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的、提供公共產品和公共服務為核心內容，以彌補市場失靈為活動范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。
雖然學者們對“公共財政”的定義各不相同，但都涉及到“市場經濟”、“社會公共需要”和“分配”這樣的關鍵詞。由此可見，學者們在對“公共財政”本質、內涵方面的理解是一致的。
（二）公共財政的特點
目前學者們普遍認為“公共性”是公共財政最顯著的特征。高培勇從三個方面總結公共財政制度的基本特征：第一，公共性。以滿足整個社會的公共需要作為界定財政職能的口徑；第二，非贏利性。以公共利益的極大化作為安排財政收支的出發點和歸宿；第三，規范性。以依法理財作為財政收支運作的行為規范。同時指出：上述的基本特征，只不過是一個相對完善的公共財政制度的“底線”，而非全部。張映芹認為“‘公共性’作為公共財政的典型特征，必然貫穿于公共財政全過程”。
馮俏彬總結公共財政的兩個基本特征，一是以滿足全體社會成員的公共需要為主，表現在財政支出上，公共支出在全部財政支出中占據了絕大部分的比重；二是公眾參與各項財政決定。其中第二個特征由于涉及政府與公民的關系問題，是一個更具有實質意義、更加重大的政治與經濟問題。因此認為公共財政即民主財政。
二、我國公共財政建設存在問題
改革開放以來，我國在進行經濟體制改革的進程中，不斷推進財政體制改革，自1994 年開始實行“分稅制”以來，無論是在政策效果、還是在經濟效益方面都取得了顯著成果。這些成果包括：分稅制財政體制、國庫集中收付制度、政府采購制度等。但是，當前我國公共財政建設依然面臨很多的問題。
白文杰指出，我國公共財政建設面臨的主要問題包括：（1）公共財政收支規模問題；（2）公共財政收支結構問題；（3）公共財政預算管理中的問題；（4）中央與地方財政關系的問題； （5）財政政策問題。
戴微認為，我國在財政信息公開上存在很多問題，主要體現在財政信息公開的內容不完善、財政信息公開的質量不高、現行財政信息公開機制難以滿足多層次需求。
許金柜從體制改革的角度，認為當前我國公共財政存在的、應該著力解決的問題，主要有以下幾方面： （1）財政的公共性不足。（2）財政體制改革法治化不足。（3）財政轉移支付制度整體上均等化效應不足。（4）地方事權與財權、財力不匹配，縣鄉財政日漸困難。
三、我國公共財政實現路徑與政策建議
針對我國公共財政中出現的問題，學者們從不同角度提出了政策建議。
鄧子基認為，要使公共財政制度成為促進中國社會經濟發展的助推器，要改革完善相關財稅政策和制度，推行政府綠色采購制度，支持建立市場化交易與補償制度。楊志勇則從構建規范化的政府預算制度、規范化的政府收入體系、規范政府間財政關系、高效的財政政策調控體系四個方面提出建議。曾康華提出，還須在省以下財政體制、結構性稅制調整及預算管理的精細和民主等方面深化改革。
賈康從六個方面針對我國公共財政制度建設和改革創新提出建議：一是實行“扁平化”改革，減少財政層級；二是進一步理清政府事權和職責，形成三級支出責任明細單；三是構建財權與事權相呼應、財力與事權相匹配的財稅體制，完善轉移支付制度和稅源總分制度；四是強化政府公共服務職能；五是構建有利于發展方式轉變和走創新型國家道路的財稅體制；六是改進和優化公共政策與公共管理。
白文杰從如下三個方面對我國公共財政建設進行思考：（1）回歸政府職能本位，以“公共財政”建設為核心；（2）調整財政收支結構與方向，努力由“建設財政”、“吃飯財政”轉向公共財政與民生財政；（3）加強公共財政預算改革和管理。
綜上，學者們對公共財政已形成較為完整的研究框架，在公共財政的內涵、特征、存在問題等方面取得了不少共識。在取得研究成果的同時，也存在一些問題，如重宏觀研究、輕微觀研究，主要表現在傾向于研究政府在公共財政中的作用，對地方政府、公民、社會組織這些主體的研究較少。這為本文進行下一步的深入研究提供了研究方向.
20世紀90年代以來，伴隨著城鎮化的快速推進和大規模的城市發展，土地財政收入逐漸成為地方政府的主要收入，形成了靠賣地籌資并將資金投入大規模城市經營，形成的財政缺口進一步靠賣地來彌補的地方財政惡性循環，并引發了一系列城市問題。土地財政作為一種不可持續發展的模式已廣為詬病。
土地財政一直受到學術界廣泛關注。對于其產生的原因，主要有三個方面：一是財稅制度不合理。二是土地管理制度不完善。三是政府行為失范。筆者認為，土地財政作為一個復雜的問題，絕不是某個單一因素引起的，但各方面因素卻應有主次之分。土地財政的主體是地方政府，應從地方政府的行為模式入手分析問題的內因，并以外因通過內因起作用來解釋其他因素的作用機理。
一、土地財政現狀及問題
（一）土地財政的現狀
在地方財政收入中，土地出讓金收入所占比重近幾年一直呈上升趨勢，2010年全國水平達40%，遠遠高于世界同期平均水平的20%。2011年財政部公布的數據顯示，全國國有土地使用權出讓收入3.3萬億元，同比增長22%，占地方財政收入總額36.60%，創下歷史新高。而財政部近日公布的數據顯示，2012年前三季度國有土地使用權出讓收入為17936億元，同比下降23.1%，一些地方政府開始出現財政危機。由此可見，土地收入已經成為地方財政的支柱，地方政府財政對土地的依賴性過大。
（二）土地財政引發的問題
首先，引發了地方財政的惡性循環。地方政府借助“市場化”的土地出讓方式推高房價地價，進而帶動房地產行業的迅猛發展。房地產行業的繁榮引發資本大量流向該行業，同時房價的居高不下對其他消費品產生擠出效應，造成經濟結構失衡。其次，土地財政還引發了一系列城市發展問題。在以政府為主導、土地為保障的城市建設中，城市土地利用率極低，盲目橫向擴張，造成了嚴重的資源浪費。而且城市的規劃擴張中，大量的拆遷引發不和諧因素，侵害了當地百姓的利益。
二、土地財政原因分析：基于地方政府“經濟人”行為模式
（一）地方政府的“經濟人”行為模式
1.地方政府“經濟人”行為假定。根據布坎南的理論，地方政府作為中央政府的派出機構和人，首先應具有“政府人”的特質，該特質要求地方政府完全代表該地區人民和社會的總利益，除此之外沒有自己獨立的利益目標。其次，地方政府作為一個由具有“經濟人”特質的官員組成的機構，也具有理性“經濟人”的特質。
2.地方政府在“經濟人”行為模式下多重利益權衡。地方政府利益可以分解為三個層面的利益：地方利益、地方政府部門利益、地方政府官員利益。首先，地方政府承擔著社會管理責任，必須考慮和維護地方利益，這是地方政府的宏觀利益。其次，地方政府作為中央政府的派出機構，必須考慮和維護地方政府部門的利益，這是地方政府的中觀利益。再次，地方政府是由政府官員組成的，官員的“經濟人”特征決定了其必須考慮和維護地方政府官員的利益，這是地方政府的微觀利益。
3.土地財政中地方政府 “經濟人”行為的具體表現。土地財政問題，就是地方政府利益分解的偏誤。地方政府過多地注重政府部門利益和政府官員個人利益，忽視地方利益，在政府雙重角色的權衡中更多地偏向于一種“經濟人”的角色。具體到土地財政當中：一是地方政府利用土地最大限度地賺取收入，忽視了對土地利用的后續管理。二是地方政府熱衷于將財政收入投入到對城市的經營中，進一步推高房價地價，賺取土地增值所帶來的溢價收入和相關稅費收入。
（二）土地財政中地方政府“經濟人”行為模式的產生原因
1.激勵機制不合理――官員政績考核制度。我國政府官員的考核制度并非一種完善的激勵機制。在領導干部政績考核指標設置及權重劃分上，往往片面強調用經濟增長指標考核干部，不能反映社會全面發展、可持續發展以及公民的實際利益。例如，只看重GDP、財政收入之類數量指標，輕視反映經濟結構優化、經濟發展潛力、經濟運行成本等指標，導致片面追求經濟總量的高速增長，而忽視經濟質量的優化。
2.缺乏有效的約束機制――預算約束制度和行政問責制。第一，缺乏嚴格的預算管理制度。土地財政作為一個財政問題，本應受到預算的嚴格約束。土地財政的失控發展則表明預算約束嚴重不足，這是由于我國地方政府預算監督機制的法定性破壞嚴重。一方面，各級政府預算不具有法律效力及約束力；另一方面，執法主體、法律責任的不明確，不可操作性致使部分執法機關和監督部門不嚴格執行預算法，且無法追究他們違反預算約束違法行為的法律責任。
第二，缺乏有效的行政問責制度。我國行政機關實行首長負責制，權責對等意味著首長具有一等的決策權，這就容易造成尋租行為和決策失誤。在土地管理中，政府決策失誤或失敗現象隨處可見，但少有官員為此而被問責。究其原因，主要是目前的行政問責制存在不足：一是行政問責主體局限。行政問責的主體目前只局限于政府部門內部上級對下級的問責，這在上、下級存在連帶責任關系時是無效的。而土地財政基本上是地方各級政府都存在的問題，其引起的后果在各級政府中也都相似，上級政府基本不會就此類錯誤追究下級政府責任。二是行政問責范圍局限。目前行政問責僅局限于那些已經造成不良影響或重大影響的失職事件，而對于那些尚未產生不良影響但可能存在失職情形的行為還沒有納入問責范圍。而土地財政問題中的決策失誤、短期工程，其危害性在近期一般不能表現出來。三是行政問責程序局限。行政問責啟動程序上，目前還局限于黨政機關，很少由人大、法院或公眾等其他主體來啟動。
三、政策建議
（一）構建地方政府綜合型績效考核系統
西方國家在績效考核方面起步較早，已做出了一些成功的嘗試。當前我國的政府績效評估的發展雖還處于雛形階段，但通過借鑒國外經驗已有了成功的案例。比如香港和山東煙臺的服務承諾制，都收到了良好的效果。筆者基于比較適合于我國推行的服務承諾制，提出以下制度建設的參考意見：
1.完善立法。中央應完善績效考核方面的立法，對政府行為的約束機制提供強大的法律保障。同時中央各相關部門應當依據本部門實際，在法制要求的基礎之上進行科學合理的制度設計，明確公民在社會公共服務的各個方面享受的權利與服務，拓展績效考核的深度。
2. 加大服務承諾的公開化。首先，地方政府應結合當地實際情況，以“服務公眾，發展經濟”為出發點，提出政府各部門的服務承諾，并向社會公開。其次，應該將服務承諾的標準、投訴程序、違約責任向社會公開，便于公眾監督，使承諾真正落到實處。再次，在各個部門的承諾到期日，部門應當做出相應的總結并將其公開，便于公眾了解上一工作年度服務承諾的兌現情況。
3. 完善內部監督機制和社會監督機制。通過完善內部監督機制和社會監督機制可以使承諾的兌現考核明晰。例如香港屋宇署為加強對服務承諾的監督，將客戶服務經理的姓名寫在辦公地點的總接待處，并公布監察機構名單，承諾每年將服務情況的檢查結果與已定標準互相對比， 接受監督。參照這些經驗，政府部門可以采用內部對比考核以及外部公眾實時監督反饋的形式建立考核機制，確保服務承諾的有效兌現。
（二）完善土地相關收支的預算管理制度
1.確保土地收支預算管理的剛性。與土地相關的各項收支要嚴格按照預算執行，不得隨意變動或超收、超支。另外，可考慮建立土地出讓基金制度。
2.確保土地出讓專項基金的獨立性、安全性及科學性。對于土地出讓專項基金，應嚴格按照《國辦10號文》的規定，地方國土資源部門應與財政部門、人民銀行建立信息共享機制和定期對賬制度，確保土地出讓專項基金的獨立性和安全性。土地專項基金的使用要科學化，明確各項用途的支出比例，確?；菁懊裆捻椖抠Y金到位。
（三）完善地方政府的問責制度
通過借鑒國外經驗，筆者認為我國在構建完善的問責制度時可從以下三個方面著手：
1. 完善問責制度的法律保障。我國行政問責制度還比較松散，缺乏完整的確保行政責任的法律體系，也沒有制定專門的行政問責制方面的法律法規。同時，憲法規定的政治問責制度，由于缺乏明確細致的程序性規定而難以發揮效力。所以，要構建系統的問責制度，必須在法律層面對其進行規范和保障，將政府官員在決策和日常政務當中失職的情形詳細列舉出來，對問責的啟動和實施程序固定下來，便于實施。
2.擴展問責制度的調整范圍。我國的政府官員問責制主要處理政府主要官員違風黨紀或影響較大的行為，調整范圍過小。政府官員作為人民利益的代表，不應只用接近于法律底線的準繩約束其行為。所以，應加大問責制度調整的范圍，將政府日常管理和投資決策的效果也納入問責范圍，對于決策失誤、行為示范應追究相關官員的責任。具體到土地財政問題，就是將政府對于土地出讓基金預算的違反，以及城市建設項目投資當中的項目決策失誤、低效浪費的面子工程都納入問責制度調整范圍。
3.擴大問責制度的主體范圍。我國問責制度的問責主體主要是上級領導，是一種內部問責，缺乏來自社會其他組織以及公民的問責途徑，責任的判定不是自下而上的反饋結果，而是由上級主觀認定，很難實現客觀公正。所以，要實現對地方政府官員全面、客觀的問責機制，必須擴大其問責主體。
（作者單位：西南財經大學財稅學院）
內容提要:辛亥革命后,隨著現代國家的建立,財政理論研究獲得了較快的發展,研究體系也逐漸完善。盡管民國時期財政研究的內容非常廣泛,但主要集中在“公共財政”與國家財政的關系、財政制度改革、財政收入來源、財政與金融的關系、地方財政等五個方面,這對當前的財政改革仍然有著強烈的啟發意義。
關鍵詞:民國財政思想;財政制度變遷;經濟思想史
民國初年,隨著南京國民政府的成立,財政理論研究也獲得了較快的發展,研究體系逐漸完善。鑒于對民國財政思想的研究業已成為中國經濟思想史研究的重要組成部分,本文試圖在對民國時期財政研究的概況進行梳理的基礎上,從“公共財政”與國家財政的關系、財政制度改革、財政收入來源、財政與金融的關系、地方財政研究等五個方面對民國財政思想展開全方位的透視。
一、民國財政研究概況
據民國經濟學家唐慶增先生的統計,從1928年到1936年,商務印書館出版的中國經濟學社叢書共19種31冊,在中國經濟學社叢書19種中,財政類書籍居第一①,財政類7種,金融類5種,勞工與人口2種,其他5種。
胡寄窗在《中國近代經濟思想史大綱》中,對1901至1949年間自撰和翻譯的經濟著作刊行總數進行了多角度的統計分析,按照學科分類,財政學、經濟原理、貨幣學位列前三。已有的研究表明,“五四”以后,由于自西方留學返國的經濟學家增多,逐漸支配高等學校經濟科學的講壇,加之20世紀最初20年譯自日本的經濟著作多是由西方引入,于是,西方尤其是英美經濟原著的譯本數量在這一時期一直占據壓倒優勢。但是,通過對經濟學不同分支學科的細分可以發現,財政學著述中以日文譯本為多,而經濟學原理和貨幣銀行方面則以西文譯本為多。以下依據北京圖書館編《民國時期總書目1911―1949》對民國時期的財政學著作出版情況進行統計分析。這一時期的著作主要分為三類,一是財政學理論,二是中國財政問題研究,三是外國財政問題研究。
(一)財政學理論
對民國時期總書目的整理發現(見表1),這一時期中國的財政學體系已經比較完善,財政學著作包含財政學、比較財政學、財政政策論、國家財政制度、國家預決算、政府會計、稅收、國債、地方財政、戰時財政等領域,國人的財政學專著已經超過譯著數量,但對于國外財政學著作的翻譯仍占據很大部分,譯自日本的財政學著作在整個財政學譯著中仍然占主要部分,租稅理論和市政研究著作則主要譯自美國。
(二)中國財政問題研究
由表2中的中國財政問題研究著作構成可以看出,民國時期的稅收制度研究是財政問題研究的重點,而在稅收研究中田賦以及所得稅問題的研究又是重點中的重點。其次關于財政制度與管理體制的研究在民國時期財政制度現代化改革中處于顯要地位,關于財政制度的研究專著有《中國財政制度與財政實況》(楊汝梅著,中華書局,1935),《公庫制析述》(秦漢平著,公利出版社,1941),《公庫制度》(阮有秋著,新建設出版社,1941),《中國現行公庫制度》(楊驥著,正中書局,1941),《中國公庫制度》(楊承厚編著,中央銀行經濟研究處,1944),《中國預算制度芻議》(吳貫因編著,內務部編譯處,1918),《中國之預算與財務行政及監督》(吳貫因著,建華書局,1932),《中國預算制度與財政實況》(楊汝梅著,中國計政學會,1934),《五權憲法的預算制度》(王延超著,博文書局,1944),《國地財政劃分問題》(李權時著,世界書局,1929),《中國財政收支系統論》(馬大英著,中國財政學會叢書,1944)。
對中國財政宏觀問題的研究突破就財政論財政的研究視角,將財政制度改革與中國經濟發展過程中的問題緊密結合,著作有《中國財政論》(金國珍著,商務印書館,1931),《中國經濟建設中之財政》(賈士毅著,中國太平洋國際學會叢書,1932),《中國財政問題》(羅介夫著,太平洋書店,1933),《中國財政問題》(朱契著,國立編譯館,1934),《怎樣檢討財政問題》(崔敬伯著,國立北平研究院經濟研究會,1936),《中國財政的經濟基礎》(崔敬伯著,國立北平研究院經濟研究會,1936),《中國財政中的金融統制》(崔敬伯著,國立北平研究院經濟研究會,1937),《中國財政之病態及其批判》(孫懷仁著,生活書店,1937),《中國財政問題》(葉云龍著,商務印書館,1937),《中國戰時財政論》(閔天培編著,正中書局,1937),《戰時的財政和金融》(符燦炎著,商務印書館,1938),《中國的戰時財政》(金天賜著,中山文化教育館,1938),《財政學與中國財政――理論與現實》(馬寅初著,商務印書館,1948)。
公債作為政府籌資手段不斷在國家財政中扮演重要角色,因此關于公債問題研究的專著逐漸增多,如《公債論》(晏才杰著,新華學社,1921),《國債與金融》(賈士毅著,商務印書館,1930),《中國戰時公債》(尹文敬著,財政評論社,1943),《公債市場》(投資周刊社編,中國文化服務社,1947),《國債輯要》(蔣士立編,商務印書館,1915),《內國公債史》(徐滄水編,商務印書館,1923),《中國的內債》(千家駒著,社會調查所,1933),《中國之內國公債》(王宗培著,長城書局,1933)。
民國時期對財政史的研究也是這一時期的主要內容。代表著作《民國財政史》(賈士毅著,商務印書館,1917),《民國續財政史》(賈士毅著,商務印書館,1932),《中國財政史》(胡鈞著,商務印書館,1920),《中國財政制度史》(常乃德著,世界書局,1930),《中國經濟制度變遷史》(霍衣仙著,北新書局,1936),《中國財政史綱》(譚憲澄著,工商學院,1937),《民國財政簡史》(賈德懷編,商務印書館,1941)。
(三)外國財政問題研究
在對外國財政的研究方面(見表3),統計表明國人對日本財政的研究著作在數量上和研究的廣度上都遠大于對英國、美國和蘇聯的研究。對日本的財政問題研究主要涉及財政制度、戰時財政、地方財政、公債、稅收、國庫制度和財政史等幾個領域。主要著作《日本財政》(賴季宏編著,商務印書館,1939),《日本之地方財政》(劉百閔編,日本評論社,1933),《日本之地方財政》(周憲文著,正中書局,1933),《日本財政制度》(南柔編,日本評論社,1933),《戰時日本財政》(陳宗經著,商務印書館,1943)。對英國財政研究的專著有《英國所得稅論》(金國寶著,商務印書館,1924),《英國戰時財政金融》(財政金融研究所編,中華書局,1940),《英國戰時財政論》(張白衣著,商務印書館,1945)。對于美國和蘇聯的財政書籍主要是編譯或譯著的形式。國人這段時期之所以對日本財政問題的關注遠遠超過英美和蘇聯,原因有二:一是日本與中國是一衣帶水的鄰邦,都受到過西方殖民者的侵略,但在走向現代國家方面日本卻遠遠領先于中國,是中國前進的榜樣;二是日本崛起后率先將魔爪伸向中國,成為中國的大患,因而國人無論是處于學習的需要還是御敵的需要,都不能不將極大的注意力轉向日本。
除了財政研究著作之外,民國時期以“財政”命名的期刊有43種,大概分為三類,第一類是財政公報,主要公布國民黨政府和財政部的命令、法規和章程,第二類是財政評論和財政學報,主要研究財政金融理論,并對有關政策和經濟問題進行探討,第三類是各地方政府的財政刊物,刊登政府的財政法令、公文及財政狀況以資事實上和學術上之研究。1939年元旦創刊的財政學學術刊物《財政評論》是我國民國時期創辦的第一個也是最重要的財政學學術刊物,發表了許多財政名家的學術成果。此外,還有一些經濟類期刊涉及財政問題,如《中國經濟問題》(中國經濟學社年刊第1卷,1929年3月,商務印書館發行),刊載有關財政問題的文章17篇?！督洕ㄔO》(中國經濟學社年刊第2卷,1929年11月,商務印書館發行),刊載有關財政問題的文章13篇,主要是學社社員在1928年財政會議與經濟會議中的各種提案?！督洕鷮W季刊》(1930年4月創刊,1937年5月停刊,商務印書館與黎明書局發行)刊登有關財政問題的文章49篇,在該刊物的各類文章中位居第三。
二、民國時期財政研究中的若干問題
(一)學理上的“公共財政”思想與實踐中的國家資本財政
民國時期中國的財政學引入西方的“公共財政”與“公共經濟”等現代財政術語,并在此基礎上構建自己的財政學教學體系。陳啟修1924年的《財政學總論》指出:“財政者公共團體之經濟或經濟經理也;易詞言之,即國家及其他強制團體當其欲滿足其共同需要時關于所需經濟的財貨之取得、管理及使用等各種行為之總稱也?！鳖愃频姆治龊陀^點,在當時幾乎所有的財政學著作中都存在著。如我們現今所能見到的20世紀20年代的壽景偉、張澄志,30年代的姚慶三、李權時和尹文敬,40年代的王延超等人的財政學論著,在財政概念的分析上無不如此。而曹國卿的《財政學》在1947年的第三版中,通過分析“財政”詞源,明確使用了“公共財政”的概念。當時的公共財政觀是從公共經濟的角度分析財政問題的,對于公私經濟的討論出現在諸多財政學書籍中。陳啟修在其《財政學總論》中基于經濟主體的不同將經濟分為五大種類,一為個人經濟,二為企業經濟,三為公共經濟,四為國民經濟,五為世界經濟,并討論財政這一公共經濟與其他經濟的一般關系。他用圖形的形式生動地表述為“個人經濟為幾何學上之點,則企業經濟為由點而成之線,公共經濟為包含點與線之面積,而國民經濟則為包含點線面之體積,以個人及企業經濟之厚薄為高度,乘面積而得者也……世界經濟為各國民之經濟之結合,故可用包含各種體積之球形體表之”[1]。
在絕大多數財政學教科書基于公共財政視角以“財務行政秩序論”,“公共經費論”,“公共收入論”,“收支適合論”作為基本框架的同時,有學人基于財政趨勢的變化,認為應將公共企業論作為單獨的一部納入財政學中②,雖然這一建議未被著者采納③,但是,這一問題的提出可以說是從學理上認識到了公共財政與國家資本財政的區別,雖然當時對公共財政與國家資本財政的關系問題還沒有較深的認識,但是在民國的財政實踐過程中對于國家資本的財政管理體制問題的討論是值得當下研究者關注的一個問題,畢竟這一問題也是至今困擾我國公共財政改革的重大問題。
(二)財政制度改革
公庫制度、預算制度和超然主計制度是民國時期財政制度改革的三大主體,這是在廣泛借鑒各國財政管理制度的基礎上,根據中國國情制定出來的。關于推行計政的幾個問題,在《計政季刊》中有如下論述,“一國政治的設施,賴財政為基礎。而財政又須計政為之監督與推進。在積極方面,則國家凡百興革事業,有所準繩?？傻冒醇榷▽嵤┯媱潯Ｔ谙麡O方面,則防止貪污,杜絕舞弊,避免橫征暴斂非法之收入。減少不經濟之支出。”[2]民國十六年(1927年)國府奠都南京后,首先以整頓財務行政為急務,先后公布各種財政法規,成立審計部,又于民國二十年(1931年)確立超然主計制度,其理論基于聯綜組織原則,互相平衡,互相牽制,冀國家財政進于健全清明之途。此聯立系統構成包括收支行政系統(統一的收支命令系統),超然主計系統(建設的計政系統),就地審計系統(監督的計政系統),公庫出納系統(獨立的國庫系統),其執行機關為財政部或財政廳(執行收支系統),主計處或會計處(建設計政系統),審計部或審計處(監督計政系統),中央國家銀行或之金融機關(執行公庫出納系統)。以上組織,在縱的方面,則系統分明,各自獨立。在橫的方面,則聯立綜合,互相衡制。
在公共財政制度建設過程中,值得關注的是在三民主義的發展框架下,國家資本在國民經濟中扮演著舉足輕重的作用。鑒于國家資本經營運作的好壞直接關系到整個國民經濟建設的成敗,因此學術界在討論國營事業內部經營制度的同時,也開始從國家財政的角度討論國營事業的預算問題。目前掌握的關于國營事業預算問題的資料有《論編造公有營業基金預算之范圍》,載于《財政評論》第5卷第3期;《論國營事業之預算制度》,《我國現行營業預算制度之商榷》,載于《財政評論》第12卷第5期;《公營事業應否適用公庫制度論》,載于《銀勵》(重慶市銀行業學誼勵進會編)第1卷第5期。
(三)財政收入思想
中央與地方的分稅制改革也是貫穿民國時期稅制改革始終的一個重要問題。1927年,南京國民政府成立以后,設立中央財政機構和地方財政機構。中央財政機構為財政部,作為南京政府管理監督全國財務行政的總機關,總攬全國財政收支。地方財政機構有兩類:一類是中央派出處理國家收支的機構,如財政特派員、關監督、鹽運使、統稅局、印花煙酒稅局、直接稅辦事處等。另一類是處理地方財政收支機構,各省設財政廳,管理全省財政收支預決算的編制以及對縣財政的監督?？h設財政科,管理全縣財政收支、預決算的編制及各項稅收。針對北洋政府時期各級財政收支不清,地方截留中央財力的現象,南京政府1928年11月正式公布施行《劃分國家收支地方收支標準案》,將財政體制定為中央與省二級制。1934年,南京政府又公布了《財政收支系統法》,將財政體制由過去中央與省二級制改為中央、省、縣三級制,提高縣市地方政府的地位。1941年起,為適應抗日戰爭的需要,實行國家與地方自治兩級財政,省級并入中央。1946年7月1日,南京政府修正公布《財政收支系統法》,重新確立中央、省、縣三級財政體制。
稅收改革思想是民國財政思想的主體,不僅在民國時期對中國財政問題研究中有關稅收的論著占據了絕對的多數,而且在時人的論著中也可以看到當時對于稅收改革思想的重視,“財政學中之最關重要者厥惟賦稅”,“將來中國要整理財政,當然首先租稅,而租稅之中,尤以田賦一項為最重要?！盵3]民國時期稅收改革的主要內容就是整頓舊稅,創辦新稅,建立新的稅制。這一時期由于大量國外的稅收譯著的出現,國人對租稅問題已經有了更新的認識,但民國戰亂不斷的環境影響了稅收制度的改革,嚴重遲滯了現代稅制建立的步伐。
(四)財政與金融的關系
財政與金融的關系是近代中國經濟發展過程中面臨的一個突出問題,時至今日,發展中國家和轉軌國家仍然面臨著如何處理政府財政與資本市場之間關系的問題。資本市場和政府財政間的相互關系,從微觀經濟學視角看,是公私產品生產和融資的兩種不同機制;而從宏觀經濟學視角看,則是媒介儲蓄與投資的兩種不同機制。從交易費用視角看,兩者在資本要素配置上具有基于交易費用比較基礎上的制度替代關系,而從產權視角看,兩者又具有了內生關系。因為國家是產權結構界定的主體,自然成為影響資本市場效率的根源,而國家之所以構造出特定的產權結構則與其獲取租金的財政需要息息相關,反映在中國制度變遷實踐上就是:國家及其財政需要既是資本市場興起的關鍵,而國家單方面獲取租金的財政需要又是造成資本市場困境的根源。
民國時期以財政與金融為研究對象的論著有賈士毅的《國債與金融》(商務印書館,1933),崔敬伯的《中國財政中的金融統制》(國立北平研究院經濟研究會 ,1937),其他關于財政與金融的關系問題散見于報刊中,馬寅初和章乃器是當時對這一問題探討比較多的學者,參見《馬寅初全集》(浙江人民出版社,1999)和《章乃器文集》(華夏出版社,1997)。這一時期學術界對于財政與金融關系的認識已經較為成熟。崔敬伯在《中國財政中的金融統制》中從學理上對財政與金融的關系做了精辟的闡述,“‘財政’與‘金融’無論在辭義上,或是在實際上,都應該分清,而不容相混。財政是‘國家經濟’(State Economy)的經理,金融則系‘國民經濟’(National Economy)的權衡。在‘社會化經濟’未曾實現以前,國家經濟與國民經濟,在體制上,是要分別保持其獨立性的。因為國民經濟的活動,妨害了國家經濟,固不可;但是因為國家經濟――即財政――的方便,遂以國民經濟為犧牲,使之陷于長期的混亂,當然也不是‘健全財政’(Sound Finance)所能容。所以在實際上,財政與金融,務必要系統分明,不相侵擾” [4]。同時,他也從經濟現實出發,認為“現在的經濟流通,早不是實物交換經濟,也不盡是貨幣經濟,而是‘信用經濟’的時代。不僅國民經濟要受信用經濟的支配,國家經濟――即財政――也要受信用經濟的支配。政府財政的收支,在數量上很難恰恰相抵,在時期上也不容易恰恰相值;為財政與金融彼此調劑起見,收入多而支出少的時節,可以存在銀行,轉而流通于市場;支出多而收入少的時節,也可以借自銀行,藉資財政的周轉。在這信用經濟時代,政府雖然屬于公經濟的主體,無妨同私人經濟一般,也可以同銀行開戶頭,也可以向金融市場行貸借;財政與金融,盡可以取得自然而合理的聯系,這便是財政學上所稱之‘公共信用’(Public Credit)或公債(Public Debt)”[5]。
民國時期財政與金融關系認識的成熟與實踐過程中的由財政與金融逐漸融合所導致的局勢的失控是否可以作為如今構建立憲式公共財政制度的否證,將是探索財政與金融關系問題的一個獨特的視角。
(五)地方財政研究
陳啟修在《財政學總論》第五編設“地方財政論”專章,給以地方財政學研究重要的地位,他認為“地方財政學者研究地方自治團體之財政之學問也。地方財政學上之原理,與國家財政學上之原理,相同者固多,不但從一般的理論上言之,所謂公共財政(Public finance)學實必須包含二者而后始得完全。且即從特殊的問題觀之,僅觀國家財政上之事實,亦實不足明問題全體之真相……故研究國家財政學者同時必須研究地方財政學?！?
關于何謂地方的概念問題,直至民國三十一年一月一日(1942年)依照《改訂財政收支系統實施綱要》劃分之后,自治財政系統才從以往向以省地方為單位改為以縣市為單位。中國行政序列向來沒有市的建制,城鄉之間在行政上并沒有嚴格的區分。1908年清廷實施預備立憲,頒布《城鎮鄉地方自治章程》,第一次以官方的名義明確城市為一政治單位。從此,中國開始了城鄉合治向城鄉分治的轉變。但是,在自治財政建設初期,根據地方稅收的實際情形,中央已陷地方于附庸之地位。而欲實現縣地方為有獨立性之自治單位,舉凡地方之管、教、養、衛諸要政,均為實現新縣制之中心工作,凡此各項經費當以地方自籌為原則。由于中國縣地方原無獨立財源,而原有各項規定收入與建立自治財政的要求殊難適應,因此剖析地方財政現有特征,并在建立系統的公共財政進程中探索如何處理中央財政與地方財政關系問題,同時立足于自治財政,建立地方的稅收制度,尤其是理順田賦與土地稅的關系問題,并不斷建立健全地方預算制度、審計制度,以及完善地方財務機構建設,提高地方財務行政管理效率,如此諸多問題的提出與探討就成為民國時期伴隨著地方財政建設始終的重要問題。
20世紀20年代隨著中國市政改革實踐的推動,中國學術界出現了一股研究市政問題的新思潮,產生了一批市政學著作,如前文所述,同時出版了《市政評論》,《市政研究》等刊物。與此同時,面對當時的縣鄉財政困境,學術界通過調查研究和撰寫專著對存在的問題以及解決辦法展開了廣泛而深入的討論。與縣財政及地方賦稅緊密相關的調研即有定縣賦稅調查、南開大學經濟學院“縣政調查”、中央政治學校地政學院田賦調查以及中央大學經濟系田賦附加稅調查等等。除調研之外還有大量相關論著出版,如汗血月刊社編輯的《田賦問題研究》、方顯廷編《中國經濟研究》(下)、劉世仁的《中國田賦問題》、程方的《中國縣政概論》,彭雨新的《縣地方財政》,朱博能的《縣財政問題》。此外,在《地政月刊》《東方雜志》《中國農村》《財政研究》《財政評論》《復興委員會會報》《益世報財政周刊》《汗血月刊》《中山文化教育館季刊》等刊物上還發表了大量與縣財政及地方賦稅相關的文章。
三、民國時期的財政研究對當前財政改革的啟迪
通過對民國財政研究的簡單梳理,可以看出公共財政與國家資本財政之間的關系問題對于近代中國來說一直是一個無法回避的問題,雖然建國以后形成的計劃經濟型財政模式將公共財政內化到國家財政當中,淡化了公共財政與國家資本財政之間關系處理的問題,但現階段轉軌過程中建立的公共財政與國有資產財政的“雙元財政”模式又再次將處理兩種財政之間的關系問題擺在了改革者的面前。從經濟思想史的視角對民國時期的財政制度改革實踐及由以產生的公共財政與國家資本財政之間關系的認識進行整理研究,無疑是對目前公共財政制度建設問題認識的一個有益的拓展。
近代以來隨著信用經濟的發達,財政與金融的關系逐漸緊密,而以政府主導的社會經濟變革又將國家經濟與國民經濟糅合在了一起,因此對于財政與金融關系處理的得當與否就成為國民經濟是否良性發展的一個關鍵問題。民國時期金融思想和金融制度的逐步健全與完善是離不開積極財政政策的支持和推動的,“財政中的金融統制”,“財政政策中的金融措施”等等提法足可見這一時期財政與金融的融合。時人從學理角度對財政金融關系問題的探討與實踐過程中財政金融政策實施之間的差異,對我們認識經濟發展和制度變遷過程中如何處理財政與金融的關系問題提供更為厚重的思想史實。
民國時期的地方財政建設是整個財政制度改革中的重要部分,伴隨工業化出現的城市建設和鄉村建設問題,時人在引入國外地方財政研究的同時,從國情出發進行了試點建設并展開了廣泛的調查研究,這些寶貴的思想資料對當前解決地方財政問題具有一定的歷史借鑒意義。
總之,民國時期的財政研究對中國目前財政改革的啟發是多方面的,我們應該重視對民國財政思想的研究,這樣才能古為今用,更好地服務于當前的社會主義現代化建設。
