摘要：國家發展戰略與政策選擇受中央政策共同體的認知取向影響。特定時期內國家合作醫療政策的選擇與變遷,既受到國家建設取向轉變的影響,也是決策者為了論證國家建設路徑合理性、獲得政治合法性所作的策略選擇。新中國成立至今我國的國家建設取向經歷了理想主義、發展主義到科學發展觀的轉換。相應的,合作醫療政策定位也經歷了從社會主義"人民福利"、"營利性"政策到"國民福利"的轉變。在該過程中,農民群體的社會身份實現了"人民"向"國民"的轉變。但是政治參與等積極權利的缺失表明農民群體尚未獲得真正的公民資格,合作醫療也需實現由國家主導的自上而下的福利賦予行為向基本公民權利的轉變。